Кризис 1998 года и неудавшийся «договор элит»

РБК продолжает публикацию серии колонок, посвященных 25-летию рыночных реформ в России.

Кризис августа 1998 года был не только экономическим, но также политическим и идеологическим. С экономикой все понятно: девальвация, дефолт, падение уровня жизни. Это все на себе почувствовали. Но был и явный кризис той идеологии, которая предлагала построение в России либеральной демократии и рыночной экономики по примеру Европы и США.

Лозунги перехода к демократии и рынку оказались очень удобны для младшего поколения советских элит, которое эффективно использовало их, чтобы сместить засидевшихся «старших товарищей» и получить власть и контроль над экономическими активами. Но среди представителей российских «новых элит» (и в этом наше отличие от Восточной Европы) мало кто верил в демократические ценности и принципы рыночной конкуренции. Демократия и рынок скорее воспринимались как снятие ограничений для элит. Следствием этого стали «дикий капитализм» и массовая политическая коррупция 1990-х годов, во многом предопределившие то негативное отношение к частному бизнесу и безразличие к выборам, которые преобладают сегодня в массовом сознании.

Но все это скорее относилось к долгосрочным последствиям. В политике же кризис 1998 года привел к смене правительства, когда Ельцину пришлось предложить на пост премьера Евгения Примакова, а пост первого вице-премьера, отвечавшего за экономику, получил Юрий Маслюков, последний председатель Госплана СССР, бывший член политбюро ЦК КПСС и видный деятель КПРФ. В сочетании с отсутствием денег в бюджете, спадом производства и паникой на финансовых рынках приход «левого» правительства порождал ощущение возможного скатывания в хаос — если экономика продолжит падение, а правительство начнет на практике реализовывать популистские лозунги КПРФ.

Страх второй волны

Все эти факторы привели к тому, что элитным группам пришлось договариваться о новых правилах игры. Существующая сейчас конфигурация в виде олигархов, силовиков и федеральной бюрократии к тому моменту времени уже была. Но олигархи были, безусловно, доминирующей группой. Это во многом стало фактором кризиса. Когда конкретные люди тянули на себя одеяло, решали за счет государственного бюджета свои финансовые проблемы и одновременно могли мешать тем, кто пытался хоть как-то нормализовать ситуацию. Можно вспомнить недолгую активность правительства «младореформаторов» в 1997 году и неудачу «ВЧК имени Чубайса» — специальной комиссии, которая занималась борьбой с налоговыми неплатежами.

Кризис 1998 года показал высшей бизнес-элите, которая уже получила заметные активы, что если будет вторая волна, то накроет не только средний класс и средний бизнес, но и их самих. Это стало импульсом для олигархов к тому, чтобы начать слушать других игроков и пытаться о чем-то договариваться. Начался диалог между ключевыми элитными группами. Возникло понимание, что слишком слабое государство, сложившееся в 1990-е годы, создает слишком много рисков. Надо какой-то порядок устанавливать. При этом ни одна из групп в тот момент не была доминирующей и не могла предложить какую-то свою безусловную повестку.

Одновременно произошли важные внешние события. Безусловно, для массового избирателя это вторая чеченская кампания; ее ход способствовал росту личной популярности Владимира Путина. Но для элиты не менее важным было заявление только что ставшего премьером Путина о выработке долгосрочной стратегии развития. Собственно под это осенью 1999 года был создан Центр стратегических разработок — с задачей разработки стратегии развития России до 2010 года. Костяк команды ЦСР составили либеральные технократы: Греф, Дмитриев, Улюкаев, Набиуллина. Кудрин там тоже присутствовал. Их важное отличие от команды Гайдара было в том, что у них уже был серьезный опыт работы в бюрократическом аппарате — в должностях замминистров или вице-губернаторов. И они понимали, что идеи идеями, а нужно их как-то с реальностью связывать.

Но в этом процессе были и другие акторы. Был совет по внешней и оборонной политике, на базе которого шел активный диалог между «государственниками». Был клуб «2015», созданный людьми из успешных средних компаний, многие из которых представляли IT-сектор и по меркам 1990-х годов были просто «белые и пушистые». Но они поняли, что если так будет продолжаться, то система рухнет и их завалит обломками, поэтому весной 1999 года они реализовали аналитический проект «Сценарии для России».

Доверие

На мой взгляд, достаточно успешная история начала 2000-х годов во многом получилась такой благодаря учету мнений других игроков. Власть попыталась выстроить формальные площадки для коммуникации с бизнесом. Важной была реформа РСПП, изначально своего рода «профсоюза красных директоров», скорее оппозиционного к власти. Осенью 2000 года туда пригласили всех олигархов и на регулярной основе стали раз в полгода проводить встречи Путина с бюро правления РСПП.

Чем был важен этот механизм? С одной стороны, власть имела возможность получить прямую реакцию по поводу того, что бизнес волновало, и бизнес довольно откровенно говорил об этом. Одновременно предприниматели тоже из первых рук могли понять, о чем думает и что собирается делать власть. Тем самым снижался уровень неопределенности с обеих сторон. Это позволило запустить и в короткие сроки реализовать ряд серьезных реформ — от налоговой (которую New York Times в 2002 году описала как «налоговую революцию») до разграничения полномочий между центром и регионами.

Безусловно, существенным фактором тут было наличие сильной команды в правительстве, которая понимала, что она хочет сделать. Не менее важным было доверие, возникавшее за счет того, что многие люди вне правительства были причастны к выработке решений.

На чем все это сломалось? К сожалению, на том, что ситуация диалога воспринималась ключевыми группами интересов как временная и вынужденная. Сработал феномен «силового мышления» со ставкой на стратегию «победитель получает все».

Рента и договор элит

Мы тут не уникальны, и лучше всего эту логику можно объяснить в терминах концепции, которую в 2009 году предложили Дуглас Норт, Джон Уоллес и Барри Вайнгаст в своей книге «Насилие и социальные порядки». Их идея в том, что насилие — это очень существенный фактор экономического развития. И хотя весь мир в последние десятилетия ориентировался на демократические и рыночные институты, характерные для развитых стран и обеспечивающие для их граждан широкий доступ к политической и экономической активности, подавляющее большинство стран живут в других условиях.

В этих странах у экономических агентов есть возможность выбора: можно что-то создавать (за счет производства или торговли) либо можно через инструменты насилия забрать то, что есть у других. Второй сценарий разрушителен для общества, но выгоден для групп, обладающих потенциалом насилия, потому что они на этом все равно выигрывают, хотя все остальные теряют гораздо больше. В этой логике государство возникает именно как инструмент ограничения насилия. Но вопреки известным тезисам Макса Вебера в большинстве стран государство не обладает монополией на насилие: с группами, имеющими потенциал насилия, государство может лишь договориться о «ненападении», включив их в правящую коалицию и обеспечив им компенсации или ренты. Эти ренты возникают за счет ограничений в доступе к экономической и политической активности, и на них базируются «порядки ограниченного доступа». Однако источники ренты не вечны, и если они иссякают, то у элитных групп исчезают стимулы к неприменению насилия и страна скатывается в хаос (как произошло у нас в начале 1990-х годов).

Выход из этого хаоса становится возможным, когда ключевые группы в элите оказываются способны договориться о новом порядке распределения ренты. Именно это произошло у нас в начале 2000-х годов. Главным источником ренты при этом был сам экономический рост, начавшийся благодаря девальвации рубля и исчезновению рынка ГКО, который как насос выкачивал деньги из реального сектора экономики. От экономического роста по факту выигрывали все: и олигархи, начавшие получать прибыль от своих предприятий, и государство, начавшее собирать налоги, и средний бизнес с населением. Но рост экономики и доходы от него нельзя контролировать кому-то одному. Для его поддержания нужно договариваться с другими игроками и тратить на это свое время и силы. А зачем это делать, если рядом есть другой потенциальный и легко контролируемый источник ренты — доходы от экспорта нефти?

Споткнулись о ренту

Наши доминирующие игроки считали, что они получают меньше, чем могли бы. Им не нравились издержки, связанные с тем, что надо договариваться с другими. И когда начался рост цен на нефть, они переключились на борьбу за контроль над источниками сырьевой ренты. Камнем преткновения стал вопрос о налогообложении доходов от добычи полезных ископаемых. Это был 2002 год. Я хорошо помню записку о трансфертном ценообразовании в нефтяных компаниях, которую подготовил Сергей Игнатьев, тогда еще замминистра финансов. В этой записке было показано, как все нефтяные компании (включая и ЮКОС, и «Сибнефть»), заключая контракты на экспорт нефти со своими собственными аффилированными структурами, выводили в офшоры до половины всех своих доходов.

Государство посчитало такую практику нарушением неформального контракта с бизнесом, достигнутого в 2000 году, и предъявило свои права на эти доходы. В ответ бизнес (в лице компании ЮКОС) попытался заблокировать соответствующие законопроекты в Госдуме. Результат этого конфликта известен: переговорная модель сломалась, уже вставшее к этому моменту на ноги государство применило силу, и крупный бизнес проиграл в этом силовом противостоянии. Проиграл в том числе потому, что при всем традиционном недоверии к власти после 1990-х годов общество доверяло олигархам еще меньше, чем государству. И это наглядно показали результаты выборов 2003–2004 годов.