Бюджет нажал на тормоза

Коробки с документами проекта закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (Фото: Артем Коротаев/ТАСС)

РАНХиГС, Высшая школа экономики, экономический факультет МГУ и ряд других институтов, а также деловые объединения прислали в Госдуму свои заключения на проект бюджета на 2017–2019 годы (доступны в базе документов нижней палаты парламента), которые комитет Думы по бюджету использовал при подготовке сводного заключения. Госдума рассмотрит бюджет в первом чтении в пятницу, 18 ноября.

Бюджет стагнации

В проекте федерального бюджета «сделана лишь слабая попытка определить место бюджета в системе государственной политики с точки зрения текущих потребностей отечественной экономики и перспектив социально-экономического развития в целом», говорится в заключении экспертов экономического факультета МГУ, возглавляемого Александром Аузаном. Эксперты МГУ считают, что в условиях «экономического кризиса» бюджетная политика не должна быть «пассивно-адаптивной», как предлагает правительство, — она должна активно воздействовать на экономическую ситуацию в стране. Авторы заключения предлагают радикально пересмотреть основные параметры бюджета — отказаться от «проциклической ускоренной бюджетной консолидации» (сокращения бюджетного дефицита за три года с 3% ВВП до 1%)  и, наоборот, увеличить дефицит за счет внутренних заимствований и приватизации. А консолидацию бюджета можно начать, когда возобновится устойчивый экономический рост, считают экономисты МГУ.

В структуре расходов бюджета преобладают непродуктивные — социальные и оборонные. А темпы и пропорции сокращения расходов не увязываются с темпами роста ВВП и приоритетами, пишут в своем заключении эксперты Финансового университета при правительстве. В отзыве Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) говорится, что проект трехлетнего бюджета «является бюджетом не развития, а стабилизации/стагнации».

Объем расходов на национальную оборону сокращается в следующем бюджетном цикле на 27,1%, но подавляющая часть этого сокращения объясняется переносом на 2016 год и досрочной реализацией гарантий по кредитам предприятий ОПК, пишут эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ). В 2016 году власти решили досрочно погасить кредиты оборонных предприятий на 800 млрд руб., взятые ранее у госбанков для выполнения гособоронзаказа. Но за исключением этого разового фактора сокращение расходов Минобороны в 2017 году составит 6%, а на 2018–2019 годы оно окажется меньше, чем запланированное сокращение «базовых» объемов ассигнований по другим направлениям (6 против 9% в 2018-м и 11% в 2019-м). При этом продолжится сокращение расходов на образование в отношении к ВВП — с 3,7% в 2016 году до 3,5% ВВП в 2019-м. Их уровень постепенно смещается от показателей, характерных для развитых стран (4,5% ВВП в среднем по ОЭСР) в сторону показателей, характерных для развивающихся стран, констатируют эксперты ВШЭ.

Доля «производительных» расходов, связанных с инвестициями в человеческий капитал и науку, сократится к ВВП с 1,67 до 1,33% за три следующих года, обращают внимание эксперты Российского экономического университета имени Плеханова. «Снижение и без того низкого по отношению к мировому уровню расходов на человеческий капитал не обеспечивает возможностей для среднесрочного экономического роста и переход на инвестиционную модель экономики», — говорится в заключении университета.

Излишний оптимизм

Эксперты ВШЭ пишут, что базовый сценарий социально-экономического развития, который лег в основу проекта бюджета, окажется «чрезмерно оптимистичным» в части темпов роста ВВП (0,6% в следующем году и 1,7 и 2,1% в 2018 и 2019 годах), если правительство не приложит усилий по изменению модели роста. Власти недооценили негативное влияние на экономику запланированного сокращения госрасходов, считают в ВШЭ. По оценкам Центра развития ВШЭ, с учетом планируемого сокращения расходов бюджетной системы в реальном выражении рост ВВП составит только 0,4–0,7% в предстоящие три года.

Институт экономики РАН обращает внимание на то, что экономика и бюджет по-прежнему сильно зависят от геополитической ситуации и конъюнктуры мировых рынков. Возможности развития страны ограничены устаревшей системой технологий. «В консервации этой ситуации значительную роль играют как недостаточные объемы финансирования науки, формирования новой структуры человеческого капитала, качественной переориентации квалификационного роста трудовых ресурсов в соответствии с развитием приоритетных сфер экономики, так и необходимость финансовой поддержки экономики Крыма, помощь Луганской и Донецкой областям, вовлеченность в события в Сирии, а также необходимость реагирования на приближение НАТО к границам страны», — пишут эксперты РАН.

В стране сохранится неблагоприятный инвестиционный климат, продолжится стагнация или снижение ВВП, сохранится инфляционное давление, вызванное в том числе и немонетарными факторами, пишут эксперты Финансового университета, а потому «вызывает сомнения» обоснованность динамики ненефтегазовых доходов бюджета в следующие три года, пишут они.

Проект трехлетнего бюджета, считают в РЭУ имени Плеханова, «отличается излишней жесткостью мер при отдельных оптимистичных бюджетообразующих параметрах». Остается неясным, насколько удастся следовать заложенным параметрам в течение всего трехлетнего периода, констатируют экономисты РАНХиГС и Института Гайдара.

В проект бюджета заложена рекордно низкая для России инфляция по 4% все три года, но Финансовый университет при правительстве считает этот прогноз заниженным. Это «содержит угрозу либо наращивания расходов к концу года, либо роста остатков средств на начало следующего финансового года (изъятие средств из экономики)», говорится в его отзыве. При этом низкая стабильная инфляция, заложенная в бюджет, сочетается с прогнозируемым ростом курса доллара (с 67,5 руб. в 2017 году до 71,1 руб. в 2019 году). Это противоречие, поскольку ослабление рубля на 10% прибавляет к инфляции 1,5–2 п.п., отмечают эксперты ВШЭ.

Судя по проекту бюджета, в следующие три года сохранится неэффективная система межбюджетных отношений — с высокой долей трансфертов, считают эксперты Финансового университета.

Их коллеги из МГУ указывают на то, что на уровне регионов с 2013 года произошло сокращение финансирования государственных инвестпрограмм (в том числе в области транспорта, связи, социальной инфраструктуры). Это чревато кризисными ситуациями. «Этот дисбаланс <...> вряд ли может быть преодолен без экстраординарных перераспределительных мер в условиях сокращения совокупной доходной базы», — говорится в заключении МГУ.

О сокращении общего объема межбюджетных трансфертов говорится в заключении РАНХиГС. Вместе с ростом расходных обязательств, считают экономисты, это может привести к дальнейшему искажению структуры расходов региональных бюджетов и превышению уровня государственного долга субъектов.

Контроль за госкомпаниями

У экспертов ВШЭ возникают вопросы и к планам правительства собирать в казну до 50% чистой прибыли госкомпаний и ФГУПов. Сама идея не отвергается, следует из их заключения, но «нужно оценить, как изъятие половины прибыли в каждом случае скажется на привлекательности компании для инвесторов и, соответственно, на ее развитии».

Перспектива изъятия 50% чистой прибыли может стимулировать компании сокращать прибыль, раздувая затраты. Нужна эффективная система контроля за динамикой и структурой затрат у госкомпаний, предупреждает ВШЭ.

​Госкомпании вообще остаются за рамками бюджетной отчетности, их планы и бюджеты не представлены, а значит, и проверить обоснованность и достоверность расчета доходов федерального бюджета на три года невозможно, считают эксперты Финансового университета. В итоге прогноз социально-экономического развития не содержит достаточный объем информации для оценки динамики базы по налоговым и неналоговым доходам. Особенно это касается доходов от использования имущества, находящегося в госсобственности.

Поддержка малого бизнеса и промышленности

Торгово-промышленная палата РФ и экономический факультет МГУ предлагают отказаться от заморозки передачи пенсионных накоплений в негосударственные пенсионные фонды — это источник «длинных» денег для экономики. ТПП предлагает не продлевать заморозку и рассмотреть вопрос о переходе к развитию системы пенсионных накоплений на добровольной основе с участием работника, работодателя и государства. Эксперты экономического факультета считают, что новую конструкцию пенсионной системы нужно утвердить в кратчайшие сроки.

Торгово-промышленная палата также предлагает активнее тратить бюджетные средства на поддержку реального сектора. В частности, «кратно» увеличить объем Фонда развития промышленности, в то время как «в проекте на 2017 год финансовое обеспечение деятельности ФРП сокращено на 4 млрд руб., в 2018 году — на 774 млн руб.». Такие же предложения содержатся в заключениях на проект бюджета от РСПП и «Деловой России». Кроме того, в РСПП указывают на сокращение расходов на поддержку малого и среднего бизнеса в три раза (с 11,3 млрд руб. в 2016 году до 4,2 млрд руб. в 2019 году). Это, на их взгляд, свидетельствует о том, что малый бизнес перестал быть приоритетом экономической политики.

Представляющая интересы малого бизнеса «Опора России» просит рассмотреть вопрос о передаче части налоговых поступлений на местный уровень. В частности, речь идет об поступлениях от УСН и НДФЛ (в размере не менее 25% доходов). Это позволит стимулировать местные власти развивать систему малого бизнеса. Кроме того, организация просит заморозить коэффициент-дефлятор, который применяется для расчета единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для малого бизнеса, на уровне 2015 года и изменить его механизм. Ранее Минфин предлагал возобновить ежегодное увеличение коэффициента, но в правительстве выступили за сохранение текущего коэффициента, а комитет Думы по бюджету на прошлой неделе одобрил продление заморозки коэффициента на 2017 год.

Еще одно предложение «Опоры» — зафиксировать на уровне 2016 года размер минимального размера оплаты труда (6204 руб.) для целей исчисления взносов самозанятых лиц на социальное страхование. С 1 января 2017 года индивидуальные предприниматели будут платить взносы, исходя из МРОТ в размере 7500 руб. (рост на 21%), а с середины следующего года МРОТ повысят до 7800 руб.