Законная путаница
Законная путаница
Власти постоянно меняют действующее законодательство, и это мешает как гражданам, так и бизнесу, говорится в новом исследовании ЦСР Алексея Кудрина. Главный способ бороться с этим — развивать дискуссию в парламенте
Российское законодательство нестабильно, правила игры постоянно меняются, и это негативно влияет как на граждан, так и на бизнес, говорится в исследовании «Статистический анализ федерального законодательства», которое компания «Гарант» провела по заказу Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина.
Количество принимаемых инициатив стабильно растет в подавляющем большинстве отраслей права, исключение только одно — международные отношения, где «наблюдается незначительный тренд на уменьшение ежегодно принимаемых актов». Если до 2002–2004 годов власти в основном принимали новые законы, то с тех пор стали чаще вносить изменения в старые — сейчас правки внесены в подавляющее большинство федеральных законов, причем интенсивность их внесения возросла в последние шесть лет. Исследование охватывает период с 1 января 1994 года по 31 июля 2016 года, всего за это время в России приняли 6,7 тыс. федеральных законов, и только 670 из них оказались базовыми.
Правила игры невозможно соблюдать
Сами авторы исследования не делают выводов на основе своей статистики, однако его итоги обсудили эксперты в ходе дискуссии в ЦСР, отмечается в документе. Они сочли рост нестабильности законов «негативным явлением», назвав две причины такого вывода. Во-первых, люди не могут отследить, соблюдают ли они законы в условиях, когда правила игры меняются каждый день. Как следствие, их готовность соблюдать нормы падает.
Вторая причина в том, что «постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур». «Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год», — указывают в ЦСР. Похожие проблемы возникают и в случаях, когда новые требования к отчетности компаний появляются незадолго до срока сдачи этих отчетов. Властям еще нужно время, чтобы подготовить новые формы отчетности, из-за чего они могут появиться у предпринимателей буквально за две недели до того, как их надо сдать.
Самым нестабильным документом оказался Кодекс об административных нарушениях. Авторы исследования ввели специальный коэффициент нестабильности, который вычисляется как отношение количества нормативных актов, которые вносили изменения в кодекс, к числу месяцев, в течение которых он действует. У КоАП этот коэффициент составляет 2,95. Также нестабильны Налоговый (2,13), Уголовно-процессуальный (1,17) и Земельный (1,12) кодексы. При этом коэффициент в последние шесть лет растет для всех без исключения документов. Волатильность тех же КоАП и Налогового кодекса создает существенные барьеры для бизнеса, говорит РБК президент «Опоры России» Александр Калинин.
«Любая нестабильность законодательства абсолютно фатальна для государства и правоприменения», — считает доктор юридических наук, директор Института мониторинга эффективности правоприменения Высшей школы экономики Елена Лукьянова. Нормы, «изобретенные в кабинетах», не дают результата, их все равно приходится корректировать, указывает она. Проблема, по мнению Лукьяновой, во многом вызвана избирательной системой, в частности порядком формирования органов, принимающих решения.
Аналитики «Гаранта» выявили корреляцию нестабильности законодательства с избирательными кампаниями: выборы в Госдуму влияют на рост числа законов в последний год работы нижней палаты парламента предыдущего созыва. Избрание президента, наоборот, уменьшает число принятых в год выборов законов. Если же глава государства меняется, то через год число принятых законов достигает максимума.
Законы невысокого качества
Сейчас в России в принципе принимаются законы не самого высокого качества, считают в ЦСР, их нельзя адекватно выполнять, и это приводит к необходимости принимать все новые правки. Ведомства готовят документы в спешке, «чтобы отчитаться о выполнении поручений президента», экспертам не хватает времени на их оценку (иногда им приходится делать это за один день), в итоге Госдума принимает непроработанные законопроекты очень быстро. Например, в первом чтении их одобряют за один день, а на доработку дается не больше недели. Изменения законодательства нужно остановить и еще несколько лет «приводить [законы] в порядок», говорит Лукьянова. Добиться согласования законов, которые в нынешнем виде противоречат друг другу, невозможно, это «коллапс правового регулирования», уверена она.
Есть три рецепта борьбы с нестабильностью законов, говорится в докладе ЦСР. Первый — частичное ограничение или даже мораторий на изменение законов. Но в этом случае есть риск оставить в нынешнем виде нормы, наносящие ущерб, — и он, по мнению части участвовавших в заседании ЦСР экспертов, выше, чем риск нестабильности в целом. Второй вариант — корректировать законы не внесением поправок, а через суды.
Третий путь — развитие механизмов фильтрации некачественных инициатив. Примеры — обязательная экспертиза изменений в Гражданский кодекс в специальном совете при президенте или согласие Верховного суда на корректировку Уголовного кодекса. Но самый действенный способ, говорится в докладе, — «развитие парламентской дискуссии», которую должна стимулировать конкуренция партий. Большая часть изменений инициируется правительством, отмечает глава «Опоры России» Калинин. Выход из этой ситуации, по его мнению, в том, чтобы сделать основной площадкой принятия решений Госдуму и привлекать к дискуссии экспертов и бизнес.
Главным образом широкое обсуждение в Госдуме необходимо для изменений в налоговой сфере, подчеркивает Калинин. Власти сейчас готовят налоговую реформу, новые правила должны принять в 2018 году, их вступление в силу планируется в 2019 году. Реформа может включать в себя снижение нагрузки на работодателей (страховых взносов) при одновременном снижении НДС, говорил министр финансов Антон Силуанов.
Но если конкуренция невозможна, нужно запретить рассматривать законопроекты в ускоренном режиме или в большей степени ориентироваться на заключения правового управления Думы, «где собраны грамотные специалисты», пишет ЦСР. При этом не стоит ограничиваться отказом от негативных изменений, нужно еще и смягчать негативные эффекты от уже принятых поправок: прописывать переходные положения и продлевать срок вступления законов в силу, говорится в докладе.
