Указы и отказы
Указы и отказы
О чем умолчало правительство в отчете о майских поручениях президента
Майские указы Владимира Путина выполнены уже на 76%, отчиталось правительство, но сам президент считает, что «нерешенных вопросов больше, чем того, что удалось сделать». В чем причина противоречия, разбирался РБК
Дмитрий Медведев и Владимир Путин
Правительство 4 мая опубликовало ежегодный отчет о ходе выполнения майских указов Владимира Путина, с которыми он вступил в свой третий президентский срок пять лет назад. Из 218 поручений, содержавшихся в указах, выполнено уже 165, или 76%, сказано в материалах правительства. Но сам Путин, открывая заседание Госсовета и комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития, сказал, что «проблем еще очень много и нерешенных вопросов больше, чем того, что удалось сделать». Тем самым президент косвенно признал противоречие между внушительным процентом выполнения его указов «на бумаге» и более скромными практическими результатами.
Директивный подход
На самом деле номинальное большинство президентских поручений в рамках майских указов было выполнено еще в конце 2013 года: уже тогда было «снято с контроля» 115 поручений. А за последний год количество поручений, считающихся выполненными, увеличилось только на 11. При этом правительство даже отстает от графика: на конец апреля 2017 года выполнено и снято с контроля 92% от числа поручений, которые должны были быть выполнены к этому сроку. Просрочено 15 поручений, хотя по пяти из них доклады об исполнении уже находятся в Кремле, следует из материалов правительства.
Достаточно большое количество поручений представляло собой задачи по выработке планов, программ, стратегий и т.д., то есть бумажных продуктов с неосязаемым результатом. Но часть поставленных президентом задач предполагает достижение конкретных счетных показателей, призванных улучшить экономику и жизнь людей (увеличить производительность труда в 1,5 раза, создать 25 млн высокопроизводительных рабочих мест, поднять реальные зарплаты на 40–50% и т.д.). Именно эти задачи, которые обычно вспоминают, когда говорят о майских указах, пока «находятся на исполнении». Многие из них будет невозможно или крайне затруднительно выполнить в срок, следует из текущей динамики показателей и оценок опрошенных РБК экспертов.
«Во всем мире в стратегических документах устанавливаются конкретные значения показателей. Но во многих программах они устанавливаются индикативно, то есть являются скорее ориентиром. У нас это достаточно директивные показатели», — рассуждает проректор ВШЭ Андрей Жулин.
Цели на грани фантастики
Первым майским указом о долгосрочной государственной экономической политике были поставлены пять задач по достижению определенных экономических показателей к 2018–2020 годам, и ни одна из них, вероятно, не будет выполнена. Инвестициям в основной капитал было предписано вырасти до 25% ВВП к 2015 году и до 27% ВВП к 2018 году. Но в 2015 году показатель составлял только 19,6% ВВП, а в 2016 году — 20,4%, следует из цифр Росстата, посчитанных уже по новой методике СНС-2008. Именно методики Росстата официально служат для целей мониторинга выполнения этого майского указа. Даже в целевом сценарии Минэкономразвития, предполагающем рост инвестиционной активности, доля инвестиций в ВВП растет к концу 2018 года только на 0,7 п.п. по сравнению с 2016 годом.
Cовместное заседание Государственного совета и комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития страны
Деньги для потенциальных инвестиций в стране есть, но проблема — «в большом разрыве между сбережениями и непосредственно инвестициями», говорит директор Центра исследований международной торговли РАНХиГС Александр Кнобель. «Трансформация сбережений в инвестиции начнется лишь тогда, когда будут снижены макроэкономические риски», — указывает он. Если это произойдет, у властей появится шанс сократить отставание от целевого показателя к 2018 году, считает эксперт.
Недостижимой выглядит цель увеличить производительность труда в стране на 50% к 2018 году относительно 2011 года. По данным Росстата, с 2012 по 2015 год производительность труда в России увеличилась лишь на 4%, данных за 2016 год еще нет. По данным Минэкономразвития, в 2016 году показатель вырос на символические 0,1%. Чтобы обеспечить выполнение майского указа, производительность должна расти на 20% ежегодно в оставшееся время, подсчитал РБК. В российской истории этот показатель так не рос со времен перехода к конвейерному производству в эпоху советской индустриализации, напоминает директор Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Татьяна Малева. Сейчас к этому может привести только повсеместное внедрение роботов, а в реальной ситуации рост производительности даже на 1–2% можно считать успехом, считает она. По ее словам, рост на 50% за семь лет изначально был «на уровне фантастики».
Согласно тому же майскому указу Россия должна в 2018 году войти в топ-20 стран в рейтинге легкости ведения бизнеса (Doing Business) от Всемирного банка. В прошлогоднем рейтинге Россия была 40-й, что соответствует плану Минэкономразвития. Но уже в этом году нужно подняться на десять позиций и еще на десять — в следующем, обозначено в плане деятельности министерства. «Основная проблемная зона для нас — направление международной торговли, где наблюдается огромный разрыв по всем показателям со странами Европы и Азии. Вторая проблема — разрешения на строительство, где у России 115-е место, — говорит вице-президент «Деловой России» Николай Остарков. — Чтобы продвинуться по этим показателям, нужны очень серьезные изменения». Сейчас на 20-м месте в рейтинге, на которое Россия должна попасть к концу 2018 года, находится Исландия в окружении таких стран, как Ирландия, Австрия, Литва, Канада.
Подмена понятий
В том же указе президент поставил задачу создать 25 млн «высокопроизводительных рабочих мест» к 2020 году. В отличие от других целевых показателей понятия «высокопроизводительные рабочие места» в российской статистике не существовало, и его пришлось изобрести. Сам Путин объяснял, что подразумевает под этим «высокопродуктивные и современные» позиции, но, когда Росстат в 2013 году разработал методику подсчета этого показателя, стало понятно, что напрямую он никак не связан ни с передовыми технологиями, ни с квалификацией работника, ни собственно с производительностью. За основу был взят единственный критерий — средняя зарплата на предприятии. Если она превышает определенное пороговое значение, установленное Росстатом с учетом отрасли, размера предприятия и региона, то все работники такой организации автоматически зачисляются в «высокопроизводительные». Иными словами, Росстат считает вовсе не количество высокопроизводительных рабочих мест, а количество рабочих мест на предприятиях, которые отнесены к высокопроизводительным по критерию средней зарплаты.
«Методика Росстата совсем неадекватна, особенно в условиях той дифференциации зарплат, которая сложилась у нас в стране», — говорит РБК заведующий лабораторией прогнозирования трудовых ресурсов Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Андрей Коровкин. Уровень зарплат в общем виде не коррелирует с производительностью. Высокопроизводительные рабочие места должны работать на рост производительности труда, но этого роста в России не наблюдается. «Сложившаяся ситуация представляет собой методологический перекос, который дискредитирует всю задачу создания высокопроизводительных мест в экономике», — считает Коровкин.
Современное рабочее место — это высококвалифицированные специалисты, которые владеют навыками работы с современными технологиями, например, 3D-моделированием, используют большие базы данных (big data), осуществляют проектирование с помощью специальных программ и работают на современном оборудовании; в методике Росстата все это не учитывается, рассуждает доктор экономических наук, профессор кафедры Управления человеческими ресурсами РЭУ им. Плеханова Лилия Бабынина. Высокопроизводительное рабочее место — то, которое демонстрирует прирост выпуска продукции либо оказания услуг к базовому периоду, подчеркивает она.
Уже в 2013 году Росстат насчитал в стране 17,5 млн высокопроизводительных рабочих мест, после чего выяснилось, что поручение президента будет выполнено, если к этой базе прибавится 7,5 млн таких рабочих мест, а не 25 млн. Но уже в 2015 году показатель упал на 8%, а в прошлом году — еще на 5%, следует из подсчетов Росстата, и теперь составляет около 16 млн. Это связано прежде всего с падением уровня оплаты труда, говорит Коровкин. Уже сейчас можно говорить, что достичь обозначенных целевых показателей в срок не удастся, полагает он.
О чем правительство сказало и о чем умолчало
Еще один показатель, которого достичь не удастся, — повышение реальных зарплат в стране в 1,4–1,5 раза к 2018 году. После их падения на 9% в 2015 году и восстановления лишь на 0,7% в прошлом году потребуется невероятный рост по 15% в оставшиеся два года, чтобы цель была достигнута.
Правительство в своем отчете не упомянуло об этих показателях, достижение которых больше не представляется возможным. Не говорили о них и на заседании Госсовета, кроме председателя «Справедливой России» Сергея Миронова, обратившего внимание на то, что поручение о росте реальной зарплаты не выполнено, а указы о повышении зарплат бюджетникам исполняются, только если врачи и учителя работают на 2–2,5 ставки. Зато правительство в отчете об исполнении указа о долгосрочной экономической политике подробно остановилось на успехах «военной экономики»: развитие ОПК опережает аналогичные показатели по экономике в целом, а рост производительности труда в оборонных концернах составляет в среднем 8,8%, достигая 28–29% в концерне «Алмаз-Антей» и корпорации «Тактическое ракетное вооружение».
Одна из идей майских указов заключалась в том, что ВПК должен стать локомотивом всей экономики, объясняет ведущий научный сотрудник РАНХиГС Виталий Цымбал. Но если рост самой военной экономики заметен, то рост невоенной экономики за счет технологий и научных достижений военной экономики идет очень и очень плохо. Сейчас технологии, разработанные в таких странах, как США, по заказу министерств обороны и других военных ведомств, становятся интеллектуальной собственностью разработчика, и те могут использовать их в гражданских секторах экономики, говорит Цымбал. А в России такие технологии засекречены, поэтому их внедрение в гражданские сектора экономики осуществляется медленно.
Военные указы
Два из 11 майских указов посвящены развитию Вооруженных сил и ОПК и совершенствованию военной службы, из 27 поручений по этим указам на сегодня выполнены 20. «После указов ситуация с жильем военнослужащих и пенсиями улучшилась, но не критически», — считает координатор общественной инициативы «Гражданин и армия», член президентского Совета по правам человека Сергей Кривенко. По его словам, по-прежнему есть проблемы с получением жилья у тех, кто встал в очередь до принятия указов. Также Кривенко фиксирует проблемы при начислении пенсий военнослужащим.
Выполнение указа, касающегося гособоронзаказа, руководитель Центра военного прогнозирования Анатолий Цыганок оценивает положительно: «Гособоронзаказ выполняется почти полностью». Заведующий кафедрой экономики промышленности РЭУ имени Плеханова Андрей Быстров согласен, «однако часто промышленность делает технику, которая устарела, но поступает на вооружение, то есть промышленность использует технологические заделы, которые были при Советском Союзе».
Одно из поручений указов касается создания Арктической группировки войск и развития Военно-морского флота в этом регионе. По словам Цыганка, строительство военных баз там началось за последние четыре года, «сейчас таких баз три, должно быть около семи». «Исторически развитие этой группы войск было связано с развитием проектов по освоению природных ресурсов в регионе», — напоминает источник РБК, близкий к руководству военного ведомства. Но сейчас эти проекты не могут развиваться из-за падения цен на энергоресурсы и недоступности для России западных технологий их добычи. Собеседник РБК подчеркивает, что активность в Арктике сегодня носит скорее провокационный характер и может привести к гонке вооружений с другими арктическими странами, включая США и Канаду.
В отчетных материалах правительства не нашлось места и проблеме повышения средней зарплаты бюджетников: в 2012 году президент поручил увеличить доходы врачей, преподавателей вузов и научных работников до 200% от средних по регионам к 2018 году, учителей школы, педагогов, работников культуры, соцработников — до 100%.
В 2012 году правительство утвердило ориентировочный график роста зарплат этих категорий работников до 2018 года. К 2017 году в него уложились, исходя из данных Росстата, зарплаты учителей, научных работников, преподавателей вузов и работников сферы культуры, а зарплаты врачей, нянь и санитарок — нет. Впрочем, график 2012 года перестал быть актуальным. Сначала, в 2015 году, Росстат заменил среднюю региональную зарплату, с которой требуется сравнивать зарплаты учителей и врачей, на «среднемесячный доход от трудовой деятельности», включивший в себя заработки в неформальном секторе. За счет этого цифра в знаменателе уменьшилась на 3–4 тыс. руб., а соотношение зарплат, соответственно, подросло. Затем, в середине 2016 года, по итогам совещания у вице-премьера Ольги Голодец было решено понизить промежуточные цели по зарплатам медиков: до 180% к 2017 году по врачам (вместо прежних 200%) и до 80–90% по младшему/среднему персоналу (вместо 100%).
Согласно данным Росстата, средняя зарплата российских врачей в 2016 году превысила 50 тыс. руб. Но такие деньги зарабатывает только 5,7% врачей в стране, а половина получают менее 20 тыс., работая на одну ставку, оценил фонд «Здоровье» на основе собственного опроса. Врачам приходится работать на полторы-две ставки ради заработка, объясняет директор фонда «Здоровье» Эдуард Гаврилов. «При этом мы понимаем, что работа с серьезной перегрузкой повышает риск врачебных ошибок», — говорит он.
Но есть и хорошие новости
Правительство отчиталось о снижении смертности населения от различных причин, и по некоторым показателям ему удалось даже превзойти ожидания президента. Например, Путин поручил к 2018 году снизить смертность от болезней системы кровообращения до 640,4 случая на 100 тыс. населения. По итогам 2016 года этот показатель уже составил 614,1 на 100 тыс. человек. Похожая ситуация с туберкулезом: уже сейчас показатель по смертности от этой болезни ниже, чем рассчитывал получить в 2018 году президент.
Смертность по конкретным заболеваниям падает, но тем временем растет показатель смертности «от прочих болезней», замечает Гаврилов. «Можно предположить, что с помощью этого показателя регионы «улучшают» статистику по смертности от наиболее распространенных заболеваний», — размышляет он. Гаврилов обращает внимание на опрос медработников, проведенный в апреле 2017 года профессиональной социальной сетью «Врачи РФ». 34% врачей на вопрос: «Производятся ли, на ваш взгляд, в вашем учреждении манипуляции с диагнозами для улучшения статистики по посмертным диагнозам?» — ответили: «Да, постоянно». Еще 40% медработников считают, что статистику пытаются улучшить, но это не является стандартной ситуацией. И 26% врачей «не замечали ничего такого». За последний год продолжительность жизни россиян увеличилась на полгода, впервые достигнув 72 лет, смертность снизилась во всех возрастных группах от всех основных причин, и это произошло, несмотря на неблагоприятное изменение возрастной структуры населения, прокомментировала РБК пресс-служба Минздрава.
Госуслуги стали лучше
На заседании в Кремле 4 мая много говорили про успехи в области оказания госуслуг, в том числе через МФЦ. «В целом по стране работают 3 тыс. МФЦ, которые предоставляют практически весь спектр госуслуг. В прошлом году число обращений превысило 60 млн», — рассказал Путин.
Удовлетворенность граждан в вопросе получения госуслуг точно одна из самых высоких, подтвердил глава исполкома ОНФ Алексей Анисимов, но ОНФ фиксирует случаи, когда ждать в очереди приходится 30–40 минут, а в отдельных МФЦ в ряде регионов представлено менее половины из 33 обязательных услуг. При этом эксперты ОНФ указали на признаки «накруток» хороших оценок на сайте мониторинга качества госуслуг «Ваш контроль»: по словам Анисимова, тысячи положительных отзывов оставлялись с интервалом от одной до двух минут и с одними и теми же выражениями.
Согласно данным сайта «Ваш контроль» на 4 мая, качеством госуслуг довольны 95% граждан при целевом показателе 90% к 2018 году. Но для формального контроля достижения целевых показателей, установленных майским указом №601, используются результаты ежегодного социологического исследования, проводимого по заказу Минэкономразвития, сообщила РБК помощник министра Елена Лашкина, и в 2016 году уровень удовлетворенности качеством госуслуг составил 82,9%.
При участии Анны Могилевской, Антона Баева
