Умнее, моложе, федеральнее
Умнее, моложе, федеральнее
Как в XXI веке менялся портрет российского губернатора
За последние пять лет Кремль все чаще назначает губернаторами федеральных «варягов», средний возраст которых падает, следует из исследования РБК. Чаще всего меняли глав в Иркутске и Перми, а рекордным по отставкам стал 2012 год
46-летний федеральный чиновник, член «Единой России», приехавший из Москвы в регион, — так выглядит усредненный портрет губернатора, назначенного президентом в 2017 году. РБК проанализировал, как менялся портрет такого персонажа за 18 лет, изучив профессиональное происхождение, возраст и партийность 183 человек, сменивших старых глав регионов в результате назначения президентом или победы на выборах.
Кого мы считали
Для составления списка сменившихся глав регионов РБК отобрал всех руководителей, чьи полномочия прекратились с начала 2000 года, и тех, кто возглавил регион с 2000 года. Сроком начала полномочий считается момент назначения или избрания. Если перед вступлением в должность главы региона он исполнял обязанности, то началом его руководства считается дата начала исполнения обязанностей. Врио главы региона, которые официально не вступили в должность, в анализе не учитывались (исключение составили губернаторы, назначенные врио осенью 2017 года, которым еще предстоит пройти выборы в следующем году).
Местные и «федералы»
РБК изучил последние места работы губернаторов перед назначением или избранием на пост главы региона. С начала 2000 года в губернаторы идут в первую очередь федеральные или местные чиновники и политики — они преобладают среди остальных групп все 18 лет.
В первый (2000–2004 годы) и третий (с 2012 года по настоящее время) президентские сроки Путина чаще всего главами регионов становятся федеральные чиновники (50 и 51% соответственно). Во второй срок Путина (2004–2008) и президентство Дмитрия Медведева (2008–2012), напротив, среди всех групп наиболее распространена доля местных кадров (по 40% соответственно).
Другая тенденция: на протяжении всего периода исследования постепенно растет число новых губернаторов — «варягов» из других регионов. Если в 2000–2004 годах таких назначений не было вообще, то в третий срок Путина их доля составила 13%.
Если общее число «варягов» (как федеральных, так и из других регионов) среди новых губернаторов в президентство Медведева составляло 48%, то в третий президентский срок Путина это число выросло до 64%.
Член правления Российской ассоциации политических консультантов (РАПК) Петр Быстров связывает увеличение количества «варягов» с тенденцией к размыванию федерализма и перспективе слияния регионов. О вероятности укрупнения регионов говорили, например, председатель Совфеда Валентина Матвиенко и глава ФОРГО Константин Костин. В пользу роста числа «варягов» играет и фактор «выжженной земли», добавил Быстров: многие главы регионов «зачистили» конкурентных политиков в своих областях, в том числе с помощью уголовных дел или добившись их ухода на федеральный уровень, и теперь в регионе выбирать губернатора не из кого.
Кремль назначает «варягов» для лучшего контроля над регионами, чтобы исключить их превращение в коррумпированные семейные или клановые феодальные вотчины, объясняет директор Центра экономических и политических реформ Николай Миронов. Массовое назначение московских «варягов» объясняется еще и тем, что у них, как правило, есть качественное столичное образование и опыт работы в федеральных структурах, говорит Миронов.
Доля выходцев из государственного и частного бизнеса среди новых губернаторов упала за 18 лет с 15 до 8%. «Бизнесмены, как правило, плохие управленцы. Управлять бизнесом и регионом — это разные вещи. Власть же интересуют профессиональные политики и управленцы», — считает Миронов.
Количество выходцев из военных структур снизилось с 15 до 0% ко второму сроку Путина, но к третьему выросло до 3%. «Нельзя сказать, что военных совсем нет, тот же новый губернатор Приморья Андрей Тарасенко служил на подводной лодке, — рассуждает Быстров. — Но понятно, что опыт военной службы и политической деятельности совершенно разный, военные и силовики далеко не всегда оказываются успешными губернаторами, таких примеров почти нет, а вот неудачных много: генерал-майор авиации Александр Руцкой в Курской области, адмирал Владимир Егоров в Калининградской области, командующий ВДВ Владимир Шаманов в Ульяновской области. Обжегшись на этом пути, никто не хочет повторять этот опыт».
Как распределяли
Депутатов местных парламентов, чиновников администраций и местных мэров, а также известных на региональном уровне политиков, назначенных губернаторами в том же регионе, РБК объединил в категорию «местные чиновники и политики». Чиновников и политиков того же уровня, но работавших непосредственно перед избранием или назначением в другом регионе, — в категорию «чиновники и политики другого региона».
Сотрудников федеральных министерств и агентств, выходцев из Совета Федерации и Госдумы, а также политиков, известных на федеральном уровне, например таких, как бывший сопредседатель Общероссийского народного фронта и секретарь Общественной палаты Александр Бречалов, заносили в категорию «федеральные чиновники и политики». Под «военными и силовиками» понимаются сотрудники силовых ведомств, избранные или назначенные главами регионов, а также карьерные военнослужащие. Менеджеры из государственных структур или выходцы из частного бизнеса объединены в категорию «государственный и частный бизнес».
Возраст в момент назначения президентом или избрания и место работы, предшествовавшее посту главы региона, РБК проверял по официальным биографиям.
«Озеленение кадров»
По подсчетам РБК, последние пять лет новые губернаторы молодеют. Средний возраст новых глав регионов упал с 55 лет в 2013 году до 46 в 2017-м. Это не рекордное снижение среднего возраста за последние 18 лет. Например, в 2011 году он составлял 45,3 года, а в 2001-м — 40,9 (в том году из восьми избравшихся губернаторов четверо были младше 40 — Сергей Дарькин в Приморье, Леонид Маркелов в Марий Эл, Леонид Коротков в Амурской области и Роман Абрамович на Чукотке).
Эксперты обращали внимание на большое количество молодых федеральных чиновников, которых президент назначил главами регионов в этом году. Управленцев в возрасте до 45 лет, работавших до губернаторства в экономическом секторе, политологи окрестили «молодыми технократами» (например, экс-глава экономического департамента Москвы Максим Решетников, в 37-летнем возрасте возглавивший Пермский край, или 38-летний замминистра экономического развития Александр Цыбульский, ставший губернатором НАО). «Что касается [вопроса о привлечении во власть] молодых технократов, я бы сказал по-другому — молодых широкопрофильных специалистов», — отмечал в конце сентября пресс-секретарь российского лидера Дмитрий Песков. Губернаторы-новички имеют опыт работы в органах федеральной или региональной власти и, по мнению президента, несмотря на молодой возраст, могут реализовать свой потенциал в интересах развития регионов, добавил Песков.
«Мы же сознательные люди, поэтому мы понимаем, когда нужно писать про уход в отставку. Есть общие законы какие-то. Ну, [мне] 71 год уже. Идет озеленение кадров», — комментировал в конце сентября свое решение об отставке глава Дагестана Рамазан Абдулатипов радиостанции «Комсомольская правда».
Отдельные яркие назначения молодых глав призваны создать иллюзию обновления, но большая часть представителей губернаторского корпуса все равно остается возрастной, отметил вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский. «Все уже много лет остаются в этом небольшом диапазоне — 46–50 лет, — пояснил он. — Резкого омоложения нет и не может быть». Об общем омоложении губернаторского корпуса речь не идет, согласен политолог Александр Кынев.
Действительно, согласно подсчетам фонда «Петербургская политика», средний возраст губернатора по всей России в 2017 году составил 53,2 года (в 2000-м — 53,1). Средний министр федерального правительства в этом году младше — ему 52,1 года, среднестатистический постоянный член Совбеза, наоборот, старше — ему 60 лет.
Союз единороссов и беспартийных
РБК подсчитал партийную принадлежность новых губернаторов (при анализе учитывалось членство на момент избрания или назначения либо выдвижение от политической силы). Из 183 новых губернаторов за 18 лет 110 избирались от «Единой России» или входили в эту партию, семь — от КПРФ, три от ЛДПР, два — от «Справедливой России», один от «Родины» и еще один от Аграрной партии. 59 новых глав регионов были беспартийными.
С 1998 по 2001 год существовал избирательный блок «Отечество — Вся Россия» (ОВР), образованный из «Отечества» мэра Москвы Юрия Лужкова и премьера Евгения Примакова и «Всей России» под председательством глав Татарстана, Башкирии, Ингушетии и Санкт-Петербурга. ОВР представлял собой союз региональных элит, оппонирующих избирательному блоку «Единство» (бывший «Медведь»), который основал премьер-министр Владимир Путин и возглавлял Сергей Шойгу. В конце 2001 года «Единство», «Отечество» и «Вся Россия» объединились в «Единую Россию».
Согласно подсчетам РБК, с 2000 по 2004 год никто из глав регионов не выдвигался ни от «Отечества — Вся Россия», ни от «Единства» и «Единой России». В нынешнем виде российская партийная система стала складываться как раз при создании «Единой России», когда в эту структуру стали массово вступать губернаторы, объяснил Туровский. По его словам, до слияния ОВР и «Единства» в конце 2001 года эти блоки рассматривались большинством политиков как временные. Поэтому губернаторы предпочитали позиционировать себя как независимые политики — так было «электорально выгоднее и политически целесообразнее».
«В первый срок Путина губернаторы избирались свободно, их вообще никак не назначали. Кремль тогда вмешивался в выборы, но нередко проигрывал в борьбе за своего кандидата. Реально Путин начал определять состав губернаторского корпуса только с 2005 года — отмены прямых выборов, тогда и можно говорить о его кадровой политике», — прокомментировал РБК политолог Миронов.
Доля губернаторов из оппозиционных партий резко снизилась после 2001 года. Более того, с 2005 по 2011 год включительно ни один из новых губернаторов не представлял оппозиционную партию, но позже в корпусе глав регионов появились несколько оппозиционеров.
Кремль вернулся к назначению губернаторов из системных оппозиционных партий, чтобы обезопасить итоги выборов в отдельных регионах, прокомментировал РБК Быстров. Например, Александр Бурков из «Справедливой России» отказался выдвигаться в Свердловской области, а Андрей Клычков из КПРФ — в Москве, зато этой осенью они возглавили Омскую и Орловскую области соответственно. «Это как размен в шахматах, жертвуешь электорально неинтересными регионами, в обмен получаешь гарантированную победу в других субъектах», — отметил эксперт.
В России восемь лет не было прямых выборов губернаторов. Их отменили по инициативе президента Путина в конце 2004 года после теракта в Беслане. В период отсутствия прямых выборов губернаторы назначались региональными парламентами по представлению президента.
Прямые выборы возвратили в 2012 году, в рамках пакета реформ президента Дмитрия Медведева. Об этих реформах он объявил после масштабных протестов на Болотной площади в Москве.
Волны отставок
За 18 лет пиковое количество отставок пришлось на 2010, 2012 и 2017 годы.
Реформа об отмене выборов вступила в силу в 2005 году (последние прямые выборы прошли тогда в Ненецком автономном округе в январе). Однако в тот год сменилось относительно немного губернаторов (всего 11). Это связано с тем, что Путин поначалу осторожно пользовался новыми полномочиями, объяснил политолог Миронов: «Избранным губернаторам давали посидеть еще срок, а вот потом уже Кремль перестал церемониться».
Отставки-2010
А вот уже массовую смену губернаторов в 2010 году (19 перестановок) опрошенные РБК эксперты связали в том числе и с отменой выборов в 2005 году. «Тогда у многих губернаторов закончились пятилетние полномочия, поэтому возникла искусственная проблема концентрации назначений на 2009–2010 годы», — пояснил Кынев.
С 2000-х годов Кремль только формировал свои связи с регионами, а в 2010-м, когда закончились полномочия многих руководителей субъектов, пришедших либо до отмены выборов, либо сразу после нее, федеральные власти «стали смелее» подходить к массовым ротациям, считает Туровский. В тот период активно менялись губернаторы из прежних политических эпох, люди «со старым мышлением» — вместо них назначались в том числе кадры нового президента Дмитрия Медведева, заметил Миронов.
Из «тяжеловесов» еще ельцинских времен в 2010 году свои посты покинули Минтимер Шаймиев (президент Татарстана с 1991 года), Юрий Лужков (с 1992 года был мэром Москвы, покинул пост после конфликта с Медведевым), Кирсан Илюмжинов (с 1993 года — президент Калмыкии), Муртаза Рахимов (с 1993 года — президент Башкирии).
Отставки-2012
Но рекордное количество перестановок в губернаторском корпусе приходится на 2012 год. В марте 2012-го на третий срок главой государства был избран Владимир Путин. В июне того же года россиянам в рамках инициированной еще президентом Медведевым реформы вновь вернули возможность лично избирать глав регионов. Назначенцы, у которых полномочия заканчивались в 2012 году, для переизбрания должны были идти на выборы, первые выборы по новой схеме были назначены на октябрь.
В первую половину того года сменились 20 глав — почти четверть всего губернаторского корпуса.
Масштабную ротацию в корпусе Миронов связывает с тем, что многие губернаторы не хотели рисковать идти через прямые выборы. В то же время Кремль спешил расставить нужных губернаторов на пять лет до вступления реформы в силу, чтобы они и после отмены назначений остались бы у власти на пятилетний срок, добавил Кынев.
В 2012 году шла «расстановка нужных, лояльных президенту [Путину] людей», уточнил глава коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» Евгений Минченко.
Еще один фактор, повлиявший на массовые перестановки в 2012 году, — власти решили «наказать» регионы, не показавшие высоких результатов на выборах в Госдуму в 2011 году, отметил Кынев. По его словам, практически все регионы-аутсайдеры получили новых глав. Так, пост покинул ярославский губернатор Сергей Вахруков (единороссы на выборах в Думу в 2011 году получили в области всего 29%) и глава Пермского края Олег Чиркунов («Единая Россия» на тех же выборах получила 36%).
Отставки-2017
Третий пик сменяемости глав регионов (19 перестановок) приходится на 2017 год — уже при новом кураторе внутренней политики в Кремле, первом замруководителе администрации президента Сергее Кириенко, пришедшем в Кремль из «Росатома» в октябре 2016 года.
В этом году кандидаты в губернаторы проходили специальные курсы, организованные РАНХиГС и кремлевской администрацией. В числе претендентов на пост глав регионов числились более 30 депутатов, сенаторов и чиновников правительства, которые слушали лекции известных чиновников, глав корпораций и бизнесменов и в рамках командных игр прыгали со скалы в реку.
Эта ротация губернаторского корпуса связана с подготовкой к президентским выборам, при которой группы влияния «оживляются», отметил Минченко. «Изменился баланс игроков, и региональная составляющая переводится в соответствие с изменившимися федеральными обстоятельствами», — считает он. Тенденцией, по мнению эксперта, является частое назначение в регионы федеральных чиновников, в основном представителей министерств, и многие из новых назначенцев лично пересекались с Путиным в ходе его работы премьер-министром.
С помощью ротации губернаторов президент готовит страну к выборам 2018 года, но смена большого числа глав регионов незадолго до выборов может пагубно сказаться на проведении кампании, прогнозирует Туровский.
Кынев добавил про медийный эффект ротаций: «Нынешние замены явно выстроены под медийный эффект: не все в один день, вначале утечка, вначале одного, затем другого, чтобы все СМИ успели замену «обсосать». Искусственная ротация призвана заменить «отсутствие новизны» и побороть социальный пессимизм в регионах, считает политолог.
Влияние кураторов
За 18 лет сменились несколько руководителей внутриполитического блока в Кремле — Владислав Сурков, Вячеслав Володин и Сергей Кириенко.
Их роль при принятии решений насчет губернаторов достаточна велика, но назначение не полностью зависит от них, указывает Быстров. По его мнению, если при выборе фигуры на стратегически важные регионы (например, Москва и Санкт-Петербург) президент опирается на список своих доверенных людей, то при назначении губернаторов большинства остальных регионов мнение куратора все же играет важную роль.
«Мы видим определенную стилистику при назначениях. Те же «молодые технократы» при Кириенко — этот типаж не был так распространен при Володине, который предпочитал назначать людей с политическим опытом. И здесь сказывается колоссальная разница между генезисом этих политических менеджеров. Если Володин прошел все ступени политической борьбы, то Кириенко, хоть и участвовал в выборах, позже ушел в госкорпорацию, и у него скорее технократический и бизнес-подход», — рассуждает Быстров.
Карта сменяемости
За 18 лет чаще всего ротировались главы регионов в Иркутской области и Пермском крае — губернаторы там сменились по пять раз. Далее идут Амурская и Калининградская области, а также НАО, где за 18 лет сменили четырех глав. Живут с одним губернатором все 18 лет Липецкая (губернатор Олег Королев), Белгородская (Евгений Савченко) и Кемеровская области (Аман Тулеев).
В среднем по всей России за 18 лет в регионе сменились 2,3 губернатора.
Карта сменяемости глав регионов
Феномен губернаторов-долгожителей в том, что они обеспечивают управляемость и благоприятную социально-экономическую ситуацию в своих областях, считает Быстров из РАПК. Кроме того, такие главы умело поддерживают отношения с ведущими финансово-промышленными игроками в своих регионах.
Есть аномальные регионы, где губернаторы долго не засиживаются, и другие области, где главы сменяются редко, рассуждает политконсультант Дмитрий Фетисов: «Мы привыкли все к долгожителям Тулееву и Савченко. Но когда смотришь на картину в целом, то она поражает. Например, не во всех регионах — лидерах по сменяемости есть интересы лоббистов и запредельные внутриэлитные конфликты». Какого-то общего правила, который объяснит динамику смен глав регионов, выделить нельзя, резюмировал эксперт.
Субъективное отношение Кремля к губернатору, влияние лоббистов, управленческие результаты, региональные расклады и внутриэлитные конфликты, перечисляет Миронов возможные факторы, влияющие на процесс. По его словам, точных прогнозов по сменам губернаторов давать нельзя, так как в кадровых решениях большую роль играют внутриэлитные расклады и личное отношение к фигуре главы региона, а это не «институализированные» факторы. Играет роль и ресурсная привлекательность региона — на богатые федеральный центр более тщательно выбирает назначенцев, указал эксперт.
Два последних десятилетия статус губернаторов постепенно снижается, подытоживает Миронов. На это, по его словам, работает несколько причин: регулярные уголовные дела, большое количество сменщиков-«варягов», внезапные отставки, зачастую не связанные с эффективностью управления регионом. Неэффективный управленец может «рулить» регионом долго, а эффективный — наоборот. «Губернаторы во времена ОВР пытались поднимать голову, требовали суверенитета. Но за последние 18 лет их статус все время целенаправленно понижается, в том числе из-за реформ начала 2000-х, резко снизивших полномочия регионов и их глав», — заключил Миронов.
