Всемирный банк дал четыре совета по проведению реформ

Реформы должны быть настоящими — не нужно употреблять это слово для любых незначительных изменений, рекомендует Всемирный банк. Тем, кто от них пострадает, необходимо пообещать поддержку

Фото: Matthew Cavanaugh / EPA

Реформы не нужно проводить скрытно — в успехе их реализации большую роль играет фактор прозрачности. Об этом говорится в докладе «Политическая экономика реформ», который подготовила старший экономист исследовательской группы Всемирного банка по вопросам развития Стути Кхемани.

Каждое поколение исследователей по-разному отвечало на вопрос, почему власти разных стран не проводят реформы, когда они необходимы для благополучия их граждан. Первое поколение указывало на конфликт интересов, при котором определенные социально-экономические группы лоббировали сохранение статуса-кво, помогавшего им продолжать получать большую ренту. Следующее поколение пыталось понять, почему этот конфликт сохраняется в условиях, когда реформы действительно выгодны обществу, и почему реакция граждан (в виде, например, протестов) не подавляет лоббизм интересов узких групп. Среди причин такого противоречия — отсутствие твердых доказательств того, что изменения будут нести положительный результат, и идеологическое сопротивление, объясняют авторы.

Центр Кудрина назвал риски создания «штаба реформ»

Экономика

rbc.group

Любое общество может «застрять» на низком уровне развития, отмечает Всемирный банк, даже при том что люди отчетливо видят назревшую необходимость в изменениях, и причина такого противоречия — в разных взглядах граждан на природу существующих проблем.

rbc.group

«Близорукость» граждан

Нынешнее поколение ученых сосредотачивается на реформах государственного сектора экономики развивающихся стран, пишет Всемирный банк. Частично проблемы в их реализации связаны с отсутствием «принудительного исполнения политических контрактов» (между государством и обществом) — третьей стороны в этой ситуации нет, судебное рассмотрение невозможно. Например, даже если борьба с коррупцией и идет, государственные чиновники «приспосабливаются» к ней и находят все новые способы ее обойти.

Одно из решений для успешного проведения реформ — гарантировать «некоторую систему норм и сопутствующие неформальные санкции, чтобы подтвердить свои [государственные] обязательства по соблюдению соглашения». Даже лидеры стран, которые борются с коррупцией, рассматриваются обществом как коррумпированные, из-за чего им не хватает «легитимности» для этой борьбы. «Хотя для общества в целом было бы полезно снизить уровень коррупции, вместо этого оно сохраняет высокие уровни коррупции, потому что люди считают, что вовлечение в коррупцию — это лучшее, что они могут сделать, судя по поведению других [соотечественников]», — пишут исследователи Всемирного банка.

Кроме того, существует фактор «близорукости» простых граждан — они не могут быть в курсе итоговых последствий их требований. Но это не объясняет, почему экономические и политические элиты, имеющие доступ к качественной экспертизе, не проводят реформы, говорится в докладе. Одно из обоснований такой ситуации — реформы проводятся, когда элиты на самом деле убеждены, что изменения принесут больше благ, которые ценят конкретно они.

Дискуссия в России

Структурные реформы содержатся в стратегии развития России, которую готовит Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина (документ планируется сделать основой программы будущего президента). Свой план по ускорению темпов роста экономики на период до 2025 года готовит Минэкономразвития. Еще одним масштабным стратегическим документом является «Стратегия роста» бизнес-омбудсмена Бориса Титова.

Одна из ключевых идей ЦСР — бюджетный маневр, согласно которому расходы на оборону предлагается снизить с нынешних 4,4 до 2,8% ВВП, а на здравоохранение и образование — нарастить на 0,8 и 1 п.п. ВВП соответственно. Главное разногласие Кудрина с Титовым — в денежно-кредитной политике: бизнес-омбудсмен предлагает направить за пять лет 7,5 трлн руб. в экономику путем, в частности, эмиссии Центробанка. Минэкономразвития пока не представляло идей из своего плана в полном объеме (как и ЦСР), однако министерство разработало несколько точечных мер по ускорению темпов роста. Среди них — «инфраструктурная ипотека» (механизм государственно-частного партнерства, согласно которому инвесторы реализуют инфраструктурные проекты в пользу государства, используя долговое финансирование) и «фабрика проектного финансирования» (созданная на базе ВЭБа система по отбору качественных проектов и их сопровождению на всех стадиях — от разработки до реализации).

В программах содержатся большие блоки и по институциональным реформам, например в области судов, контроля предпринимателей и государственного управления.

Четыре шага

Среди части «технократов», реализовывающих реформы, преобладает точка зрения, согласно которой изменения надо проводить скрытно, говорится в докладе Всемирного банка. Но анализ показывает, что роль прозрачности в этом процессе выше, чем казалось ранее. Есть четыре ключевых фактора, на которые элиты должны опираться при реализации реформ, пишут авторы исследования.

«Реформы, скорее всего, окажутся успешными, если они действительно будут реформами — они принесут масштабные преимущества по сравнению с дорогостоящим статусом-кво», — описывают эксперты первый фактор. Не стоит называть реформами любые изменения в политике или институтах.

Второй момент, от которого зависит успех реформ, — их обширное обоснование. У их инициаторов должны быть «технические доказательства», которые будут не идеологическими и беспристрастными. Элитам нужно будет показать населению, насколько невыгодным является статус-кво и какие позитивные изменения принесут реформы; помочь в этом пункте могут независимые аналитические и исследовательские центры с хорошей профессиональной репутацией.

Если оба этих пункта соблюдены, а препятствием для реформ становится ущерб, который они наносят определенным группам, власти должны пообещать им поделиться положительными результатами реформ, чтобы те их не блокировали.

Однако на деле такие компенсации могут быть слишком большими, и возместить их политики не смогут. В этой ситуации Всемирный банк выделяет третий фактор успешных реформ: проигравшие группы, скорее всего, будут пытаться убедить граждан, что изменения и не в их интересах тоже, или сознательно проводить экономическую политику в ущерб обществу. Поэтому государство должно будет сосредоточиться не только на краткосрочных реформах, но и начать проводить долгосрочные институциональные изменения, чтобы снизить уровень возможностей недовольных лоббистов.

Наконец, последний совет Всемирного банка касается ситуации, когда главным препятствием для изменений выступают популистские требования или неверная информация, распространяемая проигравшими группами. В таком случае политики должны более качественно предоставлять доказательства необходимости изменений. Например, если государство хочет отказаться от той или иной субсидии для граждан, оно не сможет навсегда отделаться единовременной компенсацией. При следующем ценовом шоке граждане выйдут на улицы и будут просить новых субсидий, отмечает Всемирный банк — людям следует объяснить, какие другие преимущества они получат при отмене поддержки. Проблема недоверия возникает и в тех случаях, когда государство концентрируется на изменениях только в одной сфере и не желает реформировать другие, которые отбирают у экономики дивиденды, заключают эксперты.