Меньше правок: почему Минфин обеспокоился изменениями бюджетов регионов

Чтобы получить наилучшие условия работы с федеральными финансами, регионы должны изменять свои бюджеты не более четырех раз в год, следует из приказа Минфина. Большинство субъектов Федерации этому критерию не соответствует

Министр финансов Антон Силуанов (Фото: Антон Новодережкин / ТАСС)

Министерство финансов ввело новый индикатор для оценки качества управления региональными финансами. Он устанавливает целевой показатель по количеству поправок, которые вносятся в бюджеты регионов, на уровне не более четырех раз в год. Это следует из изменений, внесенных 28 апреля в приказ Минфина «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». Обновленный приказ будет применяться при соответствующей оценке за 2017 год.

По итогам мониторинга ведомство ежегодно распределяет субъекты по трем группам — с высоким, надлежащим и низким качеством управления региональными финансами. За основу берутся такие индикаторы, как качество бюджетного планирования, качество исполнения бюджета, качество управления долговыми обязательствами, финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями, прозрачность бюджетного процесса, а также выполнение указов президента. От места региона в рейтинге зависят условия возврата бюджетных кредитов и возможность получать новые дотации из федерального центра.

Спор о прозрачности

Раньше нормы, ограничивающей частоту вносимых в бюджет изменений, не было. Теперь же при превышении целевого показателя Минфин будет сокращать значение индикатора на 5% за каждый случай несоответствия. Это вызвало неоднозначную реакцию в регионах: например, губернатор Челябинской области Борис Дубровский написал письмо в Минфин. РБК ознакомился с его перепиской с первым замминистра финансов Леонидом Горниным (на момент ответа он был просто замминистра).

В своем обращении губернатор не соглашается с «вредностью» многочисленных правок бюджета и просит вносить все изменения в вышеупомянутый приказ заблаговременно, а не после окончания года, который будет оцениваться. По его словам, большинство вносимых изменений связано с выделением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (то есть фактически обусловлено действиями федерального центра) и сама по себе корректировка должна лишь повышать эффективность бюджетных расходов. Из 11 поправок, внесенных в бюджет Челябинской области в прошлом году, девять было связано с уточнением объемов таких трансфертов, пишет чиновник.

В Минфине придерживаются обратной точки зрения. Как следует из ответа Горнина, частое внесение изменений законодательными органами субъектов указывает на низкое качество бюджетного планирования. При этом он отмечает, что удельный вес этого показателя не окажет существенного влияния на итоговую оценку, так как составляет всего 0,5 балла из 10.

Если же региону необходимо внести изменения после выделения дополнительных средств из федерального бюджета, то можно ограничиться поправками не в бюджет, а в сводную бюджетную роспись (план распределения доходов и расходов, не нуждающийся в законодательных поправках), пишет Горнин. Челябинский губернатор спорит и с этим: по его мнению, такой подход противоречит принципу открытости бюджетного процесса и ведет к отсутствию парламентского контроля.

Как пояснила РБК пресс-служба Минфина, новый показатель не является обязательным требованием законодательства и, соответственно, не может быть ограничением бюджетного процесса субъектов. Он был введен для повышения качества бюджетного планирования и влияет лишь на место конкретного субъекта в рейтинге, подчеркнули в ведомстве.

«Отличники» не соблюдают критерии

Качество бюджетного планирования и прогнозирования является важным показателем бюджетной политики региона, говорит старший директор Fitch Владимир Редькин. Чем точнее первоначальный бюджет отражает финальные цифры, тем качественнее он построен, поясняет аналитик.

При анализе кредитоспособности региональных и муниципальных органов власти Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА), так же как и Минфин, обращает внимание на наличие изменений в бюджет, но оценивает их скорее качественно, чем количественно, рассказала эксперт группы суверенных и региональных рейтингов агентства Елена Анисимова. В первую очередь речь идет об изменениях собственных доходов (налоговых и неналоговых) внутри года, то есть способности региональных властей эффективно планировать свою налоговую базу. При этом предсказать изменения распределения трансфертов федерального бюджета на региональном уровне невозможно, они относятся к безвозмездным поступлениям, поясняет она.

Если рассмотреть субъекты, где Минфин высоко оценил качество управления финансами по итогам 2016 года (данные за 2017 год появятся в сентябре. — РБК), то в большинстве из них (18 из 26 регионов) количество изменений в закон о бюджете за 2017 год превысило четыре, подсчитали в АКРА. Помимо Челябинской области 11 раз правки вносила также Воронежская, а Рязанская область меняла закон 12 раз.

Таким образом, если оценивать регионы по частоте внесения изменений в бюджет, то даже среди тех, кто управлял финансами на условное «отлично», большинство не соблюдает предлагаемую норму, говорит Елена Анисимова. «В условные рамки из «отличников» 2016 года вписываются по итогам 2017 года всего восемь регионов», — говорит она.

По мнению Владимира Редькина, необходимость вносить правки так часто не вполне очевидна. «Многие регионы существенно корректируют бюджет дважды в год — перед летом, когда становятся известны окончательные параметры распределения федеральных трансфертов, и в четвертом квартале по итогам текущего исполнения бюджета. То есть четыре раза в год должно быть вполне достаточно. У каждого региона свой бюджетный процесс, но думаю, что эти правки можно принимать единым пакетом», — говорит он.

Как пояснил РБК министр финансов Челябинской области Андрей Пшеницын, неоднократная корректировка бюджета позволила региону «подготовиться» к поступлению федеральных денег, которые распределяются дополнительно в течение года. «До недавнего времени в росписи мы имели право их учитывать только по факту получения. А с включением в региональный закон у нас появлялась возможность к моменту их поступления провести все необходимые конкурсные процедуры, а значит, повысить оперативность расходов», — сказал он.