В США впервые предложили санкции без условия «вторжения». Что важно знать

Фото: Алексей Александров / AP

Во вторник, 15 февраля, группа из 32 сенаторов-республиканцев внесла собственную версию законопроекта о санкциях против России в контексте эскалации на украинском направлении. Он получил название «Акт о том, чтобы «не уступить ни пяди европейской территории» — Never Yielding Europe's Territory Act (NYET — английская транслитерация с русского «нет», конгрессмены часто вносят законопроекты с игрой слов в названиях).

В январе сенаторы-демократы представили санкционный пакет в отношении России, охарактеризованный одним из его ключевых создателей Робертом Менендесом как «мать всех санкционных законопроектов» (по аналогии с «матерью всех бомб»). В том законопроекте триггером для санкций становился вывод президента США о том, что правительство России «вовлечено или сознательно поддерживает существенную эскалацию враждебной деятельности против Украины», нацеленную на свержение украинского правительства, захват украинской территории или вмешательство в суверенные дела страны.

Конкурирующий проект республиканцев многое позаимствовал у «пакета Менендеса», но отличается тем, что часть санкций предлагает ввести без всякой военной эскалации. А именно:

• санкции против 15 или более представителей Вооруженных сил России, ответственных за военные операции в Донбассе или Крыму, наращивание войск вдоль границы с Украиной после 1 октября или другие военные операции, нарушившие суверенитет и территориальную целостность Украины (в законопроекте не дается определение, что значит «вдоль» или «возле» границы с Украиной);

• санкции против швейцарской компании — оператора проекта «Северный поток-2» Nord Stream 2 AG или другой подобной компании, а также их топ-менеджеров, если правительство Германии разрешит сертифицировать газопровод;

• санкции против не менее чем 15 неамериканских лиц (физических или юридических), которые после 1 октября 2021 года «под руководством или по указанию правительства России или его неофициальных представителей» были вовлечены в деятельность, дестабилизирующую Украину, или в кибератаки на украинские правительственные сайты или критическую инфраструктуру;

• санкции против Промсвязьбанка (ПСБ) или других финансовых институтов, входящих в перечень из 11 наименований (ВТБ, ВЭБ.РФ, РФПИ, Альфа-банк, Сбербанк, Газпромбанк (ГПБ), Московский кредитный банк (МКБ), Россельхозбанк (РСХБ), «Открытие», Совкомбанк, Транскапиталбанк (ТКБ), если они сознательно участвовали в транзакциях в интересах российских военных, ответственных за операции в Донбассе или Крыму или наращивание войск возле украинских границ после 1 декабря 2021 года.

Все эти возможные санкции подразумевают блокировку активов в американской юрисдикции и запрет для компаний и граждан США на ведение дел с подсанкционными лицами; для физлиц — также запрет на въезд в США.

В последнее время администрация США неоднократно излагала возможный набор санкций в отношении России, однако постоянно подчеркивала, что в контексте украинской ситуации экономические санкции не могут быть применены в превентивном ключе — их триггером могут стать только военные или полувоенные действия. Советник президента США по национальной безопасности Джейк Салливан 11 февраля, отвечая на вопрос, возможны ли санкции до «вторжения», повторил, что его администрация придерживается прежней стратегии: угроза конкретных санкций призвана удержать Россию от военной эскалации.

Впрочем, были и свидетельства того, что санкции возможны и без полноценной военной эскалации конфликта. В январе президент США Джо Байден предупредил, что Россия может применить по отношению к Украине тактику неконвенциональных действий, таких как кибератаки или наступления частей, «не носящих российскую военную форму». По словам президента США, такие атаки в серой зоне тоже станут триггером для возможного ответа Вашингтона, включая санкции. Даже при отсутствии военного конфликта повышается вероятность таких менее жестких мер, как запрет на участие американских инвесторов во вторичном рынке российского госдолга, указало в феврале рейтинговое агентство Fitch. На этой неделе газета The Washington Post написала, что российские хакеры, вероятно, широко проникли в украинские военные, энергетические и другие критически значимые компьютерные сети.

Второй блок потенциальных санкций, предлагаемых республиканским законопроектом, — меры, зависящие от эскалации украинского конфликта. Основание для введения таких санкций описано по-другому, нежели чем в законопроекте сенаторов-демократов: добавлено, что принципиальной эскалацией будут считаться также «наступательные операции в киберпространстве». Решать, состоялась ли заслуживающая санкций эскалация, должен будет президент США (на практике он делегирует такие полномочия, например, Госдепартаменту или Национальной разведке). Руководство профильных комитетов сената или палаты представителей (комитеты по международным делам, по вооруженным силам и по разведке) могут обратиться к президенту с запросом о принятии такого решения.

Среди таких санкций, которые должны быть введены в случае эскалации российской «агрессии» по отношению к Украине:

• блокирующие санкции против ВТБ, ВЭБа, РФПИ и Альфа-банка (одновременно всех четырех), а также против не менее чем четырех банков из следующего списка: Сбербанк, ГПБ, МКБ, РСХБ, «Открытие», ПСБ, Совкомбанк, ТКБ;

• вторичные санкции против иностранных банков, которые будут участвовать в «существенных транзакциях» с российскими банками, внесенными в санкционный список;

• санкции в отношении не менее чем 15 неамериканских бизнесменов («олигархов»), чьи имена содержатся в секретном приложении к «кремлевскому докладу» от января 2018 года или которых следовало включить в этот список, если бы он составлялся сейчас;

• санкции, включая визовые запреты, в отношении президента, премьер-министра, министра иностранных дел, министра обороны и основных военачальников России;

• полный запрет на сделки американцев с российским госдолгом, выпущенным после вступления закона в силу;

• санкции «в интересах национальной безопасности США» против российских и иностранных компаний, работающих в секторах добычи нефти и газа, добычи металлических руд и производства металлов, извлечения минерального сырья;

• санкции против белорусских военачальников, чиновников и банков, таких как Беларусьбанк или Сбер Банк, в том случае, если российская «агрессия» будет осуществлена с территории Белоруссии.

Крупнейшее воздействие на российский финансовый сектор будет в том случае, если США внесут крупные российские госбанки в санкционный список SDN или иным способом ограничат их способность проводить валютные транзакции, пишет Fitch Ratings в обзоре 17 февраля. Однако его аналитики отмечают, что такое развитие событий очень далеко от базового сценария. «Мы считаем, что полные ограничения на валютные операции госбанков маловероятны, поскольку это привело бы к их неспособности исполнять транзакции с иностранными контрагентами и к убыткам для последних», — утверждает Fitch. У 12 институтов, перечисленных в санкционных законопроектах, валютные активы составляют от 14 до 33% совокупных активов.

На данный момент маловероятно, что законопроект NYET будет согласован в конгрессе США и вообще вынесен на голосование. В последние недели республиканцы и демократы в сенате безуспешно вели переговоры о межпартийном консенсусном законопроекте с антироссийскими санкциями, отмечает CNN, и республиканский проект может быть «частью переговорной тактики, чтобы вернуть демократов за стол переговоров по двухпартийным санкциям». «Постыдно, что республиканцы в сенате решили выбрать партийное позерство вместо совместной работы, направленной на достижение консенсуса», — заявил Менендес, комментируя республиканскую инициативу по санкциям в отношении России.

Администрация Байдена публично продолжает возражать против санкционных предложений, не привязанных к потенциальному «вторжению» России на Украину. Даже если предположить принятие подобного законопроекта, исполнительная власть в США, как правило, пользуется широкими полномочиями по имплементации даже «обязательных», исходящих от конгресса санкций в том формате и том объеме, которые предпочтительны для текущей администрации.