Шувалов предложил новый закон об «актах быстрого реагирования» в кризис

Игорь Шувалов во время защиты докторской диссертации (Фото: Антон Фейнберг / РБК)

Российская система права нуждается в отдельном рамочном законе, который определял бы действия государства во время кризисов в социально-экономической сфере. Такое предложение содержится в докторской диссертации председателя ВЭБ.РФ Игоря Шувалова под названием «Правовое регулирование предпринимательской деятельности в период социально-экономического кризиса (теория и практика)», которую он защитил в понедельник, 19 сентября. За защитой диссертации наблюдал корреспондент РБК.

«То, что происходило в 2014-м в Российской Федерации, затем последовавшие отдельные кризисные явления и то, в каких условиях сейчас наша экономика находится, приводит меня к выводу о необходимости разработки и принятия специального федерального закона по взаимодействию власти и бизнеса в острые моменты, когда предпринимательство не имеет тех же самых возможностей для развития, как это происходит в типичных отношениях. У этого закона есть отдельный предмет регулирования. Это комплексный закон. Понятно, что кризис один другого не повторяет, они все являются уникальными. Но можно вычленить общее в регулировании в отношениях между бизнесом и государством? Ответ: да, это необходимо сделать, и сделать заблаговременно», — сказал Шувалов в ходе защиты диссертации.

Согласно идее Шувалова, такой закон позволит властям оперативно в упрощенном порядке принимать программный документ с набором антикризисных мероприятий, включая их сроки, ответственных исполнителей и сопутствующие «акты быстрого реагирования».

В этих актах, с одной стороны, могут содержаться временные меры, ограничивающие права экономических субъектов (например, право кредиторов на подачу новых заявлений о банкротстве должников — в рамках соответствующего моратория), или адресные меры поддержки наиболее пострадавших категорий физлиц и предпринимателей.

«Таким актам свойственны временный характер действия и приоритетность над отраслевым законодательством, что отражает их экстраординарность», — отмечено в диссертации.

По словам Шувалова, обеспечение баланса частных и публичных интересов в кризисных ситуациях требует комплексного применения права для мобилизации ресурсов и государства, и предпринимателей. Шувалов называет это «новым публичным порядком».

Глава ВЭБ.РФ объяснил, что «акты быстрого реагирования» — это ситуационное законодательство, которое перестает действовать при выходе из кризисной ситуации и преодолении негативных изменений в экономике. «Это отдельный законодательный акт, не претендующий на формирование отдельной отрасли права. Основы должны приниматься на федеральном уровне, но у регионов есть арсенал, как разнообразить это законодательство, в том числе в мерах поддержки бизнеса», — говорит он.

Рамочный закон позволил бы не принимать новые отдельные законы (которые нужно всякий раз проводить через Госдуму) для реализации антикризисных мероприятий. Подобная модель, когда полномочия делегируются правительству, в отдельных случаях уже используется государством: например, в марте был принят закон, который дал право правительству своими потенциальными актами принимать решения о дополнительной индексации социальных выплат. Аналогично правительство в лице Минфина получило полномочия оперативно перераспределять бюджетные ассигнования без необходимости вносить поправки в закон о бюджете.

В июне правительство внесло в Госдуму закон о специальных мерах в области экономики во время военных операций за рубежом (президент подписал его уже через две недели). Закон, в частности, разрешает правительству временно расконсервировать мобилизационные мощности и объекты, разбронировать материальные ценности госрезерва, привлекать работников предприятий к работе ночью, в выходные и праздничные дни. Если кабинет прибегнет к одному из решений, юридические лица не смогут отказаться от контрактов по госзакупкам, в частности от оборонных заказов.

«Концепция рамочного закона не совсем характерна для российской правовой системы — она в большей степени присуща французскому правопорядку и странам англо-американской правовой системы», — говорит РБК вице-президент Ассоциации юристов по регистрации, ликвидации, банкротству и судебному представительству Владимир Кузнецов. Он замечает, что, адаптируя конструкцию рамочного закона под антикризисное регулирование, диссертант приводит в пример закон Испании 1981 года, регулирующий отношения в период кризиса. Согласно ему акты и постановления, принятые во время действия особых положений, могут обжаловаться в суде. Если в результате применения таких актов кто-то пострадал лично или пострадали его имущественные права, ему были причинены убытки, он имеет право на компенсацию.

Член Ассоциации юристов России Мария Спиридонова отмечает, что создание нового правового механизма, который позволял бы государству быстро, упрощенно принимать меры экономического воздействия, могло бы способствовать стабилизации и улучшению экономической ситуации. Такой механизм, по ее мнению, позволил бы осуществлять поддержку бизнеса как материальную, так и процедурную (упрощение различных законодательных процедур, освобождение от соблюдения части обязанностей).

В то же время она указывает на ряд вопросов, которые вызывает предложенное регулирование: в частности, кому будут предоставлены полномочия определять срок начала и окончания кризисной ситуации; будет ли у бизнеса возможность обращаться к государству и уведомлять его о признаках начала кризисных явлений и т.д. «Такая идея однозначно может рассматриваться и юристами, и бизнесом как введение элементов командной экономики», — отмечает она.

Один из основных вопросов, который должен быть решен при введении подобного закона, — это определение форс-мажорной ситуации, ее критериев, считает директор Центра исследований экономической политики МГУ Олег Буклемишев. Проведение границ между чрезвычайными обстоятельствами, которые должны позволять компаниям отказаться от исполнения обязательств, и временными затруднениями, не дающими компаниям таких прав, — «это большая дискуссия», подчеркивает экономист.

Буклемишев не считает, что в нынешних условиях требуется «комплексное кризисное регулирование». «Государственная машина в России и так относится к институту права как к факультету ненужных вещей, и есть риск, что реализация подобной инициативы даст ей возможность попирать его при каждом удобном случае, называя [происходящее] кризисом», — предупреждает он. Кроме того, для справедливого функционирования временной антикризисной системы хорошо бы иметь качественный суд, а с этим в России есть вопросы, пессимистичен Буклемишев.