Депутаты предложили Минфину индексировать дотации регионам

Фото: Андрей Любимов / РБК

Комитет Госдумы по финансовому рынку рекомендовал правительству и Минфину как курирующему бюджет ведомству с 2022 года начать индексировать по фактической инфляции текущего года дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (на них приходится более 20% всех трансфертов центра в бюджеты субъектов Федерации). Об этом говорится в размещенном на сайте Госдумы (.docx) заключении комитета на проект федерального бюджета:

«...Комитет полагает, что при подготовке законопроекта ко второму чтению по фактической инфляции должны быть индексированы не только... социальные выплаты, но также дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».

Межбюджетные трансферты регионам осуществляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и «иных» трансфертов. Среди дотаций основными являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые призваны обеспечить регионы финансовыми ресурсами, гарантирующими минимальные потребности в средствах на выплату зарплаты, оплату коммунальных услуг, социальное обеспечение, образование и т.д. В 2021 году регионы получат выравнивающие дотации на сумму чуть более 718 млрд руб. (по сравнению с 2020 годом их сумма почти не изменилась), следует из материалов Минфина России.

Исходя из того, получает или не получает регион дотацию на выравнивание, его принято относить к донорам или реципиентам, отмечалось в материалах Счетной палаты (.pdf). Эти дотации регионам особенно важны, потому что в отличие от субсидий и субвенций они являются нецелевыми трансфертами и предоставляют больше возможностей региональным властям, подчеркивала Счетная палата.

«Мы это предложение ни с кем не обсуждали — только подготовили заключение, члены комитета по финрынку с ним согласились. Дальше дело комитета по бюджету — учесть его или нет. Мы также подумаем о том, чтобы ко второму чтению подготовить поправки об индексации», — пояснил РБК председатель думского комитета по финансовому рынку Анатолий Аксаков.

На слушаниях в Совете Федерации 5 октября также прозвучала рекомендация предусмотреть ежегодную индексацию общего объема дотаций регионам на выравнивание «не ниже уровня инфляции» (не уточняется, прогнозной или фактической), закрепив соответствующее положение в Бюджетном кодексе.

Минэкономразвития резко повысило прогноз по инфляции до 7,4%

Экономика

По регламенту рассмотрение поправок ко второму чтению проекта федерального бюджета проводится в комитете Думы по бюджету после рассмотрения их в соответствующем профильном комитете. Поправки в проект бюджета может подготовить и правительство. Однако ни депутатскими, ни правительственными поправками уже нельзя увеличить общие расходы, заложенные во внесенном в Госдуму проекте, — их можно только перераспределить между статьями.

Согласно проекту федерального бюджета в 2022 году дотации на выравнивание должны вырасти на 5,6%, до 758,6 млрд руб. В последующие два года заложен их рост на 1,7–2,5% (до 791 млрд руб. в 2024 году). Министр экономического развития Максим Решетников 12 октября заявил, что его ведомство повысило прогноз по инфляции в России на конец 2021 года с 5,8 до 7,4%. Предложение комитета по финрынку предполагает, что дотации нужно индексировать на величину фактически сложившейся инфляции 2021 года.

Между тем министр финансов Антон Силуанов заявил 19 октября в Совете Федерации, что дотации на выравнивание решено увеличивать ежегодно не ниже прогноза по инфляции на очередной год. «По дотациям и индексации: на следующий год у нас объем дотаций растет выше, чем темпы инфляции», — сказал Силуанов, подразумевая официальный прогноз по инфляции на 2022 год (4%). «В последующие годы темпы роста [дотаций] ниже, чем инфляция. И мы договорились о том, что дотацию, как и раньше это было, будем определять на уровне не ниже, чем прогноз по инфляции», — заверил министр.

РБК направил запрос в Минфин.

Сейчас дотации на выравнивание получают все регионы, чей уровень бюджетной обеспеченности (индекс налогового потенциала, поделенный на индекс бюджетных расходов) не превышает единицу. Стабильно выше единицы этот показатель у Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга, Ленинградской области, Татарстана, Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и еще ряда субъектов. Однако со следующего года количество получателей дотации на выравнивание должно сократиться, поскольку планка по уровню бюджетной обеспеченности снижается до 0,9. Например, исходя из уровней бюджетной обеспеченности, рассчитанных Минфином на 2021 год, на дотацию больше не смогут претендовать Белгородская, Липецкая, Тульская, Ярославская, Калининградская, Челябинская, Иркутская, Новосибирская области. Минфин пока не публиковал распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2022 год.

Губернатор Челябинской области Алексей Текслер в марте предлагал отложить или вообще отменить снижение порога до 0,9, а вместо этого индексировать дотации на выравнивание, чтобы увеличить дотации для низкообеспеченных территорий и одновременно не отбирать их у тех регионов, чей уровень бюджетной обеспеченности варьируется от 0,9 до 1. В итоге на совещании у президента Владимира Путина в конце сентября был предложен компромиссный вариант: проиндексировать фонд выравнивающих дотаций на инфляцию, накопленную с 2017 года, но при этом те регионы, которые превысят новый критерий в 0,9, не лишатся этих дотаций одномоментно — для этих субъектов дотации будут сокращаться ежегодно на 25%. Этот вариант был оформлен в виде поручения президента правительству со сроком исполнения до середины декабря, следует из информации на сайте Кремля. Накопленная инфляция с 2017 года по сентябрь 2021-го составляет 21,7%, следует из данных Росстата.

Исходя из заявлений Силуанова, рекомендаций депутатов и сенаторов и поручения президента, можно заключить, что объем дотаций на выравнивание в 2022–2024 годы определенно изменится по сравнению с текущим проектом бюджета, но как — пока неясно. Вечером 20 октября Минфин разместил на портале regulation.gov.ru проект поправок в методику распределения дотаций на выравнивание, им предлагается закрепить одно из президентских поручений: в частности, регионы, которые должны были лишиться дотации в 2022 году, все-таки получат 75% дотации 2021-го, затем — 50% и т.д. У других субъектов прирост дотации в 2022 году не может превышать 10% к дотации 2021-го. Однако об индексации дотаций в этом проекте ничего нет. 

Замысел индексировать дотации на выравнивание в целом адекватен, поскольку за то время, за которое принимается бюджет и считаются индексы, инфляция частично съедает средства, сказал РБК старший директор, руководитель группы региональных рейтингов АКРА Елена Анисимова. Кроме того, дотации на выравнивание — это деньги, которые выделяются на обеспечение всем жителям равных возможностей по получению бюджетных услуг, а стоимость оказания услуг, безусловно, год от года возрастает, добавляет она.

В то же время, по словам Анисимовой, есть вопросы к механизму такой потенциальной индексации: индекс бюджетных расходов, который входит в формулу для расчета уровня бюджетной обеспеченности и, соответственно, от которого в конечном счете зависят объемы дотаций, уже учитывает заработные платы в субъекте, стоимость жилищно-коммунальных услуг и коэффициент уровня цен в каждом регионе. «Коэффициент уровня цен содержит в том числе субъектовое значение стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг (он считается на основе потребительских цен в субъекте — то есть инфляция на уровне субъекта уже учитывается)», — отмечает эксперт АКРА. Наконец, формула основывается в том числе на среднем подушевом уровне налоговых доходов регионов, который считается на основе показателей прогноза консолидированного бюджета — и в этом показателе тоже будет заметно влияние инфляции, подчеркивает она. Поэтому при разработке механизма нужно будет убедиться, что инфляция нигде не учтена дважды, резюмирует Анисимова.

Комитет Анатолия Аксакова в своем заключении также напомнил про поручение Владимира Путина проиндексировать в 2022 году все социальные выплаты, финансируемые из федерального бюджета, не по прогнозной, а по фактической инфляции. В этом году, например, оклады госслужащих, довольствие военных, студенческие стипендии были проиндексированы на 3,7%, поскольку такая инфляция прогнозировалась на 2021 год при составлении действующего бюджета, а на деле инфляция будет ближе к 7%. По фактической инфляции 2021 года Путин попросил индексировать в следующем году и материнский капитал, который распределяется из бюджета Пенсионного фонда. В Минфине стоимость этих предложений оценили в 30 млрд руб. в 2022 году. Идея привязать рост социальных выплат к фактической инфляции обсуждалась еще в 2015 году, писал РБК.

За пределами президентского поручения оказались страховые пенсии по старости, которые также выплачиваются из Пенсионного фонда (хотя фактически частично финансируются за счет трансфертов из федерального бюджета). На выплату страховых пенсий в 2022 году планируется направить более 8 трлн руб. Дело в том, что параметры индексации пенсий по старости до 2024 года были зафиксированы законом о повышении пенсионного возраста: с 1 января 2022 года пенсии должны вырасти на 5,9%. В 2018 году, когда в России увеличивали пенсионный возраст, предполагалось, что страховые пенсии будут ежегодно расти быстрее инфляции, но индексация 1 января 2022 года может впервые оказаться ниже инфляции, если цены в текущем году вырастут больше чем на 5,9%.

«Предусматриваемая законопроектом [о федеральном бюджете] индексация страховой пенсии и социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, окажется ниже прогнозного уровня инфляции на конец 2021 года на 1,5–1,6 процента», — заметил в своем заключении на проект бюджета комитет Госдумы по труду, социальной политике и делам ветеранов, однако воздержался от каких-либо рекомендаций на этот счет. Президент не исключил дополнительной поддержки пенсионеров и семей с детьми в 2022 году, в том числе через механизм единовременных выплат.