США расширили механизмы для санкций против России. Что важно знать
Президент США Джо Байден 22 декабря подписал указ, который, как заявляется, потенциально способен перевести санкции против России на новый уровень. Основных элементов два:
- указ дает полномочия Минфину США вводить санкции в отношении иностранных банков за помощь в проведении сделок для подсанкционных российских лиц или за содействие поставкам определенных материалов и оборудования военно-промышленному комплексу России;
- указ вводит запрет на импорт в США продуктов, произведенных в третьих странах из российского сырья. На первом этапе это крабы, некоторые виды рыбы и алмазы. Раньше вводилось эмбарго на ввоз непосредственно российских товаров.
РБК проанализировал возможные последствия этих действий. Москва считает западные санкции нелегитимными, а Кремль на этой неделе заявлял (применительно к новым санкциям ЕС), что Россия будет реализовывать варианты обхода санкций в отношении российских алмазов, попавших под запрет.
Что нового в американском подходе
По словам министра финансов США Джанет Йеллен, США вводят «новые и мощные инструменты против российской военной машины». Анонимный чиновник Белого дома заявил журналистам (цитаты по опубликованной стенограмме), что Россия «использует вольных или невольных финансовых посредников для обхода ограничений и закупки критически важных компонентов», таких как полупроводники, станки, химические прекурсоры, подшипники, оптические системы. Он указал, что США «впервые вводят инструмент, который позволяет налагать вторичные санкции на иностранные финансовые институты в ходе этого конфликта».
Инструмент вторичных санкций (то есть санкций против организаций из третьих стран за связи со страной — объектом первичных санкций) в отношении иностранных банков у США уже был: закон CAATSA, подписанный Дональдом Трампом в 2017 году, обязывал вводить санкции против иностранных финансовых институтов (банки, брокеры, инвесткомпании и т.д.), которые содействуют «существенным финансовым транзакциям» в интересах российских лиц, внесенных в санкционный список SDN в связи с конфликтом на Украине. Однако за время действия этого закона ни один иностранный финансовый институт не попал под его действие.
С другой стороны, с февраля 2022 года США добавили в список SDN несколько сотен граждан и компаний почти из 60 иностранных юрисдикций за связи с Россией (по сути, это вторичные санкции). Банков среди них тоже не было, хотя были, например, компании по управлению активами.
«На протяжении последних полутора лет [санкционное управление] OFAC США последовательно проводит в ближневосточных и центральноазиатских государствах информационную кампанию, склоняя банки к отказу от сотрудничества с российскими кредитными организациями под угрозой применения так называемых вторичных санкций», — рассказывает основатель коллегии адвокатов «Линников и партнеры» Александр Линников, добавляя, что «реальных примеров использования этого инструмента финансовыми властями США очень мало».
«Вместе с тем возможность применения вторичных санкций в дальнейшем вполне реальна. Простыми словами это можно объяснить так: в отличие от исходных санкций, которые вводятся законом и указами президента США, применение вторичных относится к ведению самого OFAC, которое вправе принимать такие административные решения в порядке реализации государственной политики США в сфере санкций. Именно поэтому американские специалисты подчеркивают: вторичные санкции — это скорее вопрос политики, а не права», — говорит Линников. Он не исключает, что OFAC уже сформировало шорт-лист финансовых институтов для возможного введения таких санкций.
За что США угрожают наказывать иностранные банки
Новые американские санкции могут быть введены против иностранных финансовых институтов по двум основаниям:
- содействие существенным транзакциям в интересах российских лиц и организаций, внесенных в список SDN за работу в определенных секторах российской экономики;
- содействие существенным транзакциям или оказание любой услуги для военно-промышленного комплекса России, включая продажу, поставку или передачу в Россию определенных товаров по списку.
Под «иностранными финансовыми институтами» понимаются не только банки, но и операторы платежных карт, трастовые компании, страховщики, брокеры ценных бумаг, биржи и т.д. А для признания транзакции (транзакций) существенной Минфин США будет смотреть на такие факторы, как размеры и частота сделок, уровень осведомленности о них со стороны менеджмента, связь сделок с подсанкционными лицами и т.д.
На данный момент к секторам, в которых должно работать подсанкционное физическое или юридическое лицо, США относят технологический, оборонный, строительный, аэрокосмический и производственный. Эти пять секторов (в дальнейшем перечень может пополниться) для целей указа и образуют «военно-промышленный комплекс» России.
Как правило, Минфин США и Госдепартамент в публичных документах указывают основания для вводимых санкций. Например, в рамках недавнего санкционного раунда различные компании были внесены в список SDN за работу в технологическом, аэрокосмическом, оборонном, строительном, производственном секторах России. При этом санкционное управление Минфина США OFAC сообщило, что планирует обновить информацию о подсанкционных лицах в списке SDN, включив сведения о том, за работу в каком секторе туда внесены лица.
Перечень товаров, которые иностранные банки не должны помогать поставлять в Россию, включает:
- некоторые станки (с числовым программным управлением, станки для аддитивного производства), оборудование для производства полупроводников;
- некоторые полупроводниковые материалы (кремниевые пластины, фотоустойчивые материалы, субстраты для печатных плат);
- тестовое оборудование для микроэлектроники (осциллографы, генераторы сигналов, анализаторы спектра);
- некоторое горючее и химические прекурсоры для топлива и взрывчатки (нитроцеллюлоза, бездымный порох, гексоген, октоген);
- некоторые смазочные материалы (турбинное масло);
- подшипники (высокоточные, углового контакта);
- некоторые продвинутые оптические системы (тепловизионные прицелы, приборы тепловидения);
- некоторые навигационные инструменты (инерциальные навигационные системы, устройства инерциального измерения, фиброоптические гироскопы).
Какие могут быть санкции для банков
OFAC может ввести против банков-нарушителей либо полные блокирующие санкции (добавление в список SDN), либо запрет (строгие ограничения) на корреспондентские счета в американских банках. Но пока ни одного такого банка официально не выявлено. Как сказал журналистам чиновник администрации Байдена, США надеются, что «юрисдикции и финансовые институты предпримут действия для прекращения [запрещенного] поведения задолго до того, как понадобится использовать этот инструмент», потому что почти для каждого банка в мире очевиден выбор между «продажей скромного количества товаров российскому военно-промышленному комплексу» и сохранением подключения к финансовой системе США.
Власти США рассчитывают, что американские и европейские банки, у которых есть корреспондентские отношения с банками в других странах, донесут до них информацию о необходимости не подвергать себя риску применения против них вторичных санкций по новому указу, сообщили в Белом доме. Основанием для санкций могут быть сделки в любой валюте, необязательно в долларах, предупредило OFAC. Минфин США также опубликовал памятку для банков, в которой в том числе рекомендовал выборочно запрашивать у клиентов подтверждения того, что они не работают в секторах российской экономики, отнесенных к военно-промышленному комплексу, и не занимаются поставками в Россию оговоренных товаров (станки, подшипники и т.д.).
Прежде США включали в критерии для наложения вторичных санкций понятие knowingly (сознательно, намеренно), то есть банк или компания должны умышленно совершить запрещенную транзакцию. В новом указе и разъясняющих материалах OFAC этого нет. Йеллен подчеркнула, что банки должны приложить все усилия, чтобы в том числе не стать «невольными» помощниками для обхода санкций.
Как расширяется импортное эмбарго
Экстерриториальный принцип впервые вносится в импортные санкции США в отношении России. До этого все ограничения на импорт, введенные с марта 2022 года (в отношении российских нефти, нефтепродуктов, угля, сжиженного природного газа, рыбы, морепродуктов, алкогольных напитков, золота, алмазов), имели сферой действия продукты «российского происхождения». В 2022 году OFAC поясняло, что эти эмбарго не распространяются на продукты, полученные в третьих странах путем «существенной трансформации» (substantial transformation) или «интеграции/инкорпорации» (incorporation) исходного российского продукта. На этом основании США, в частности, продолжали импортировать из таких стран, как Индия или Турция, нефтепродукты, произведенные там из российской сырой нефти.
Согласно новому указу, запрещается также импорт в США российских рыбы, морепродуктов и алмазов, которые были переработаны или включены в другие продукты в третьих странах. OFAC уточнило, что на данном этапе запрет покрывает лосось, треску, минтай и крабов (включая королевского краба, снежного краба), выловленных в водах под российской юрисдикцией или судами под российским флагом и прошедших «инкорпорацию» или «существенную трансформацию» в другой продукт за пределами России. По контрактам, заключенным до 22 декабря, поставки таких производных продуктов могут продолжаться до 21 февраля 2024 года. При этом часть морепродуктов остается под запретом на прямой импорт из России, но не на импорт из других стран после существенной переработки: например, креветки, устрицы, гребешки, мидии, кальмары, неморские улитки, медузы.
Сенатор Дэн Салливан от Аляски (там добываются рыба и морепродукты) утверждает, что «большинство российских морепродуктов поставляются в другие страны (в том числе в Китай), где перерабатываются и затем отправляются в США для конечного потребления». По его словам, за счет этой лазейки российские морепродукты «на сотни миллионов долларов» продолжали поступать на американский рынок. Другой сенатор от Аляски, Лиза Мурковски, заявила, что указ Байдена прекратит «китайский демпинг переработанной российской рыбы на американские рынки». По данным китайской таможни, в январе—ноябре 2023 года КНР ввезла крабов из России на $0,95 млрд (на 57% больше, чем в январе—ноябре 2021 года), из которых примерно $0,85 млрд — живые, свежие или охлажденные (остальное — замороженные).
Но у Погранично-таможенной службы США недостаточно ресурсов для эффективного исполнения запрета в отношении рыбы и морепродуктов, считает сенатор США Эд Марки от Массачусетса. «Неясно, располагает ли служба полными мощностями, чтобы определять и контролировать, откуда идут морепродукты до их существенной трансформации в другой стране», — заявил он.
OFAC не дает определения того, что значит «существенная трансформация» и «инкорпорация». Применительно к нефти (когда ведомство выпускало разъяснения по ценовому потолку) указывалось, что при существенной трансформации продукт «теряет свою идентичность и преобразуется в новый продукт с новым названием, характером и применением»; простое смешивание, как правило, не считается существенной трансформацией.
Что касается алмазов, расширенный импортный запрет вступит в силу, как только профильные ведомства выпустят решение, аналогичное решению по рыбе и морепродуктам, в котором будут перечислены конкретные продукты (это обещано «в ближайшее время»). В настоящее время запрещен импорт в США российских непромышленных алмазов, необработанных или просто распиленных, расколотых или подвергнутых черновой обработке. В январе—октябре 2023 года США импортировали алмазов на $16,2 млрд, в том числе $6,5 млрд из Индии, $4,8 млрд из Израиля, примерно $1,8 млрд из Бельгии. Американские СМИ также писали, что российские алмазы перерабатываются в других странах, из-за чего меняют страну происхождения, после чего санкции США к ним уже не применимы.
Указ Байдена также дает полномочия Минфину США в консультации с министрами торговли и внутренней безопасности и госсекретарем определить в дальнейшем другие категории товаров исходного российского происхождения, которые могут быть запрещены к ввозу в США, если они прошли существенную переработку в других странах.
Линников допускает, что «возможность распространения импортных ограничений на продукцию других отраслей (например, металлургической, нефтехимической, топливной и др.) будет всерьез изучаться и планироваться». Он считает, что при анализе целесообразности таких решений власти США будут руководствоваться «не только и не столько соображениями дальнейшего ущемления экономических интересов России, сколько интересами и потребностями собственного внутреннего рынка и состоянием отношений и балансом экономических интересов с государствами — экспортерами продукции, произведенной из российского сырья».
Тематический проект о российской винодельческой культуре, вине и спиртных напитках
