Конгресс США готовит новые санкции против России. Что важно знать

Фото: Chip Somodevilla / Getty Images

Палата представителей конгресса США в четверг, 23 сентября, одобрила проект ежегодного оборонного бюджета страны на предстоящий финансовый год (начнется 1 октября). Проект предполагает общие военные расходы на $768 млрд. По традиции последних лет конгрессмены вписали в проект оборонного бюджета поправки, предлагающие расширить санкции против России. В составе документа, за который большинством 316 голосов «за» и 113 «против» проголосовали члены палаты представителей, оказались три поправки, содержащие новые санкции.

Конгрессмен Брэд Шерман внес поправку, расширяющую санкции на вторичный рынок российских гособлигаций. В апреле президент США Джо Байден ввел ограниченные санкции в отношении российских облигаций федерального займа (ОФЗ), запретив американским инвесторам участвовать в первичных размещениях ОФЗ, но оставив возможность торговать этими бумагами на вторичном рынке. Если поправка Шермана будет утверждена законом о военном бюджете, инвесторам США будет запрещено покупать и продавать российские ОФЗ и суверенные еврооблигации, выпущенные через два месяца после принятия закона (оборонный бюджет, как правило, подписывается президентом США к декабрю).

Демократ Том Малиновски предлагает администрации Байдена проанализировать, соответствуют ли чиновники и бизнесмены из списка, составленного соратниками оппозиционера Алексея Навального (35 человек), критериям для введения против них персональных санкций по Глобальному акту имени Магнитского. В этот список входят премьер-министр Михаил Мишустин, пресс-секретарь Кремля Дмитрий Песков, председатель ЦИК Элла Памфилова, мэр Москвы Сергей Собянин, бизнесмены Роман Абрамович и Алишер Усманов, телеведущий Владимир Соловьев, главный редактор RT Маргарита Симоньян и др.

Наконец, поправка конгрессмена Майкла Маккола предусматривает введение санкций против организаций, ответственных за «планирование, строительство и эксплуатацию» газопровода «Северный поток-2» (включая проектную компанию Nord Stream 2 AG), их руководителей или акционеров.

Ни одна из предложенных мер не является критической. Поправка со «списком Навального» не предполагает обязательного введения санкций — по сути, это аналог «кремлевского доклада» США 2018 года со списками российских чиновников, руководителей госкомпаний и «олигархов», который вызвал большой резонанс во время публикации, но не привел к широким санкционным последствиям.

«Эта поправка имеет шансы на прохождение, поскольку ее содержание наиболее опционально в отличие от двух других. Она не будет связывать Байдену руки [в случае принятия]», — сказал РБК партнер консалтинговой компании Signum Global Partners, политический аналитик Эндрю Бишоп.

Газопровод «Северный поток-2» построен, хотя пока не введен в эксплуатацию — для этого он должен пройти необходимую международную сертификацию. Санкции против оператора проекта Nord Stream 2 AG или его акционера «Газпрома» стали бы серьезным ударом, но их введение противоречит уже объявленным шагам в рамках санкционной политики Байдена. Его администрация в мае как раз сделала исключение, доступное по существующему закону о потенциальных санкциях против «Северного потока-2», и не стала применять санкции в отношении Nord Stream 2 и ее генерального директора. Позже Байден объяснил, что введение новых санкций против российского проекта «непродуктивно» для отношений США с Европой, а затем США и Германия подписали совместную декларацию, которая фактически дала зеленый свет достройке газопровода.

Поправка о санкциях, запрещающих участие американцев в российском суверенном долге, «даже в случае сохранения в финальной версии оборонного бюджета не гарантирует автоматического начала действия этих ограничений», написал в обзоре директор по инвестициям «Локо-Инвеста» Дмитрий Полевой. Он обращает внимание на то, что такие санкции тесно связаны с требуемой публикацией отчета разведслужб спустя 90 дней после промежуточных выборов 2022 года относительно признаков возможного вмешательства или невмешательства России в выборный процесс.

Если даже поправка пройдет, Бишоп дает 70-процентную вероятность того, что реальных санкций на вторичный рынок госдолга не будет по крайней мере до 2023 года. По его словам, это связано с тем, что у президента США будет обычное для таких случаев право отказаться от введения санкций на основании интересов национальной безопасности (national security waiver), а также с фокусом поправки на следующих американских выборах, а не на прошедших. Согласно тексту поправки, президент США может приостановить действие запрета для американцев на операции с госдолгом при отсутствии подтверждений вмешательства России в выборы.

Рейтинговое агентство Fitch Ratings отмечает в презентации 23 сентября, что апрельские санкции против участия американских инвесторов в аукционах ОФЗ не сильно сказались на привлечении Россией заимствований, потому что доля иностранцев на рынке ОФЗ уменьшилась, а их место частично заняли российские банки. Доля нерезидентов на рынке ОФЗ этим летом опускалась ниже 20%, а на 1 сентября составляет 21,4% (годом ранее было около 30%), следует из данных Банка России.

В начале 2021 года резиденты США владели примерно 6,9% всех обращающихся ОФЗ, или около $12,8 млрд на тот момент, оценивал ЦБ. После апрельских санкций доля американцев могла уменьшиться, учитывая риск дальнейших ограничений на сделки вторичного рынка. Ни действующие, ни предложенные санкции США не запрещают неамериканским иностранным инвесторам покупать и продавать российские ОФЗ.

В случае санкций США в отношении «новых» гособлигаций России рынок ОФЗ разделится на две части, указывает главный стратег «Атона» Александр Кудрин. Первая будет состоять из «старых» инструментов, которые по-прежнему будут доступны для американских инвесторов, и эти бумаги еще долгое время будут занимать львиную долю в обращении. Новые же облигации сможет покупать более ограниченный круг игроков и, скорее всего, эти бумаги будут торговаться с премией в доходности к «старым» (то есть их рыночная цена в среднем будет ниже), объясняет Кудрин. Фундаментально рынок готов к такому развитию событий и кардинальных изменений, скорее всего, не произойдет, резюмирует он. Влияние санкционных рисков может оказаться близким к нулю для «флоатеров» (ОФЗ с плавающей ставкой, привязанной к ставке RUONIA), где доля нерезидентов традиционно крайне невысока, считает Полевой. В 2021 году доля «флоатеров» в структуре ОФЗ превысила 30%.

Бишоп оценивает в 65% вероятность того, что поправка о санкциях на вторичный рынок российских госбумаг будет исключена из финальной версии годового оборонного бюджета. Конгрессмен Шерман с 2019 года уже два раза пытался ее провести, но безуспешно. Белый дом, особенно при Байдене, не горит желанием отдавать контроль над внешней политикой в руки конгресса и на фоне начавшегося российско-американского диалога по вопросам стратегической стабильности сейчас не время для эскалации отношений, объясняет Бишоп.

В целом, суммируя вероятности принятия и имплементации этих санкций в оценке эксперта Signum, остается только около 10% вероятности, что дополнительные санкции против ОФЗ вступят в силу в 2021–2022 годах. В базовом сценарии введения этих санкций не ждет и Полевой.

Речь пока идет только о версии оборонного бюджета, принятой палатой представителей, подконтрольной Демократической партии. Свой вариант теперь должен одобрить сенат США, и пока неизвестно, будут ли в нем аналогичные поправки с новыми санкциями против России. Если две палаты конгресса не смогут утвердить компромиссную версию военного бюджета, в дело вступит согласительная комиссия, составленная из членов обеих палат. В предыдущие годы, во время президентства Дональда Трампа, эта комиссия завершала работу только к декабрю (истекающий оборонный бюджет был принят лишь 1 января 2021 года, после преодоления президентского вето Трампа). Окончательно утверждает оборонный бюджет своей подписью президент США, у которого есть право вето.