Переселение без конфликтов: как компании договориться с коренным народом
Таймырский поселок Тухард, где живут вахтовики и коренные ненцы, потребовалось переселить из-за требований законодательства. Рассказываем о том, как «Норникель» убеждал местных жителей и помогал выбрать новое место
Снегоход — основной транспорт в Тухарде
«Норникель» — российская горно-металлургическая компания, крупнейший в мире производитель высокосортного никеля и палладия. Занимается геологоразведкой, добычей и переработкой полезных ископаемых, производством и реализацией цветных и драгоценных металлов.
В компанию входят несколько дивизионов — Забайкальский, Кольский и Норильский. Основная ресурсная база — Норильский филиал, который базируется на Таймырском полуострове.
Задачи
В поселке Тухард на Таймыре перед компанией «Норникель» стояло несколько задач:
- получить согласие коренных народов на самостоятельно определенных ими условиях, выработанных в рамках международно признанных процедур;
- впервые в России провести процедуру получения СПОС (свободного, предварительного и осознанного согласия) на переселение в соответствии с международными стандартами;
- наладить диалог и взаимодействие с представителями коренных народов Севера, проживающими в поселке, основываясь на международных стандартах коммуникаций.
Предпосылки и мотивация
- Как появился поселок
В 1960-х годах на Таймыре, в 250 км к западу от Норильска, начали разрабатывать Мессояхское газовое месторождение и сооружать газопровод Мессояха — Дудинка — Норильск. Газодобытчикам и строителям понадобилась перевалочная база. Ее организовали на реке Большая Хета, по которой перевозили грузы в летний период. В остальное время для доставки использовали вертолеты.
Эта перевалочная база и положила начало поселку Тухард (с ненецкого «ту» — огонь, «харад» — дом, поселение). Здесь появились склады, вертолетная площадка, вагончики для вахтовиков, а затем и другие блага цивилизации — котельная, электро- и водоснабжение, магазины, столовая, больница, клуб.
Местность была хорошо знакома представителям коренных народов Севера. Исторически это родовые земли ненцев, и ранее поблизости располагалось ненецкое поселение Кислый мыс, хотя капитальная застройка возникла лишь с приходом газовиков. Поэтому в вахтовый поселок заглядывали оленеводы — купить продукты или лекарства, продать свою продукцию, воспользоваться вертолетом для поездки в другие населенные пункты. Многие со временем остались в Тухарде насовсем или стали заезжать регулярно.
- Почему поселок надо расселять
Формально поселок Тухард находится на территории газового хозяйства. Во времена СССР это было привычной практикой. Но в последние годы правила, касающиеся санитарных зон вокруг промышленных объектов, уточнялись и ужесточались. И по действующему законодательству в Тухарде жить нельзя ради безопасности и здоровья людей.
К тому же жилье в поселке успело прийти в негодность. Сейчас он состоит из 105 ветхих объектов и конструкций, которые строились как временные, но простояли больше полувека. Юридически эти объекты оформлены как недвижимость, люди проживают в них на правах социального найма.
Большинство жилых объектов — в аварийном состоянии. То же самое касается инфраструктуры, в том числе сетей тепло- и водоснабжения, канализации, электросетей. Ремонту они не подлежат.
«Я был поражен, в каких сложных условиях живут люди. Постройки в Тухарде с трудом можно назвать качественным жильем. Ситуация назрела уже давно. Тем более, сейчас проживание в зонах промышленной активности предприятий стало невозможным с точки зрения законодательства. Необходимо людей переселять. И они сами хотят жить в новом, более качественном жилье, имея при этом возможность сохранять свои традиции», — говорит заместитель председателя Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов Алексей Цыкарев.
- Зачем понадобилась процедура СПОС
В 2017 году, когда встал вопрос о переселении, жителям предложили переехать в новый поселок, который начали строить недалеко от Тухарда. Но тогда у них возникли нарекания к качеству строительства, архитектурному решению и выбранным материалам, рассказывает руководитель региональных программ «Норникеля» Василий Захаров.
Вдобавок возобновились споры по поводу места строительства. Ранее жители согласились на площадку примерно в полутора километрах от старого поселка. Но этот выбор не запротоколировали должным образом.
После очередного опроса жителей стало очевидно, что у многих есть сомнения относительно переезда.
Чтобы разрешить спорную ситуацию, «Норникель» обратился к международным стандартам.
Еще в 2014 году Россия вместе с другими странами-участницами ООН одобрила итоговый документ Всемирной конференции по коренным народам. В нем, среди прочего, прописана необходимость получения свободного, предварительного и осознанного согласия (СПОС) на любые проекты и меры, которые затрагивают коренные народы. Декларация ООН о правах коренных народов конкретно предписывает заручиться СПОС на переселение.
В рамках этой процедуры сообщества коренных народов выступают в качестве равноправных партнеров в диалоге с компанией, определяя справедливую компенсацию и другие параметры проекта.
Решение
Для переселения поселка Тухард «Норникель» решил впервые в России провести процедуру получения СПОС на переселение.
Когда речь идет о переносе целого поселка, очень высоки риски получить обвинения в принудительном переселении, объясняют в «Норникеле».
Процедура получения СПОС помогает избежать таких ситуаций, обеспечивая самостоятельное и непредвзятое принятие решений. Причем весь процесс подробно документируется.
Василий Захаров, руководитель региональных программ «Норникеля»:
«Есть такое выражение — «причинить добро». Мы понимаем, что строительство новых домов приведет к повышению качества жизни в Тухарде. Но мы не можем самостоятельно и в отрыве от мнения коренных народов принимать это решение о месте строительства, архитектуре и инфраструктуре, формате участия коренного населения в проекте. В рамках процедуры СПОС коренные народы выступают в качестве равноправного партнера в диалоге. Они сами вырабатывают решения, которые компания принимает. Это новая для всех ситуация».
Алексей Цыкарев, заместитель председателя Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов:
«Сохранение традиционного образа жизни, традиционных промыслов гарантируется российским законодательством и Конституцией. Но есть нюансы, которые еще нужно отрегулировать.
Например, на федеральном уровне пока не принят закон об этнологической экспертизе. А такая экспертиза нужна, чтобы определить степень потенциального воздействия промышленных проектов на коренные народы, их культуру, традиционный образ жизни.
Базовый принцип СПОС у нас тоже законодательно не утвержден, хотя Россия признает его на международном уровне. И поскольку механизм пока не формализован, то очень важную роль играют практики. Они развиваются за счет того, что промышленные компании на добровольной основе начинают применять этот принцип в своей деятельности и своих взаимоотношениях с коренными народами».
Основные принципы СПОС
- Свободное принятие решений: коренные народы делают выбор самостоятельно, без давления, в рамках своих собственных коллективных процедур.
- Предварительные консультации: процедура проводится заблаговременно, чтобы у людей была возможность получить и изучить информацию, избрать представителей для переговоров, внести уточнения на любом этапе.
- Осознанность и информированность: жителям предоставляют полную и достоверную информацию о программе переселения, альтернативах, механизме рассмотрения жалоб, правах коренных народов.
- Инклюзивность: компания максимально широко информирует население, выявляет все уязвимые группы (включая пожилых и людей с особенностями здоровья), взаимодействует с местными структурами, такими как общины, советы старейших и т.д.
Реализация
Процесс получения СПОС в Тухарде занял около пяти месяцев. За это время провели три схода местных жителей, несколько консультаций и социологическое исследование. К процедуре привлекли команду юристов и международных экспертов, в том числе из структур ООН и Всемирного банка.
Чтобы избежать раскола среди жителей, нужно было учесть интересы разных групп населения — как постоянно проживающих в Тухарде, так и тесно связанных с поселком людей. «Кто-то из тундровиков-оленеводов имеет жилье в поселке, а кто-то — нет. У многих жителей в паспорте стоит просто «Поселок Тухард» и все — ни дома, ни улицы, ни квартиры», — рассказывает председатель Совета представителей по делам коренных малочисленных народов Красноярского края Григорий Дюкарев. Учитывали и тех, у кого вообще нет документов на жилье: факт проживания подтверждали со слов соседей и знакомых.
По словам Дюкарева, в общей сложности поселок Тухард — это чуть меньше тысячи жителей, включая детей, пенсионеров и оленеводов. Но большинство проживает в тундре, часть откочевывает зимой на дальние пастбища, и собрать сразу несколько сотен взрослых жителей невозможно в условиях Севера. Поэтому в сходах участвовали те, кто мог приехать, и состав участников менялся от мероприятия к мероприятию.
Первый сход прошел в октябре 2021 года. На нем жителям рассказали о процедуре СПОС и правах коренных народов, провели социологическое исследование, выявили особо уязвимые группы.
На втором раунде консультаций в ноябре 2021-го жители согласились на процедуру получения СПОС и избрали Совет представителей, который стал органом принятия коллективных решений. Он координировал обсуждения как между жителями Тухарда, так и переговоры с компанией. Стороны договорились об алгоритме проведения консультаций и получения СПОС.
На третьем сходе в марте 2022 года обсуждали место строительства и инфраструктуру нового поселка. Этот вопрос был одним из самых спорных. По словам Дюкарева, некоторые жители предлагали альтернативные, в том числе более удаленные от Тухарда участки. Например, в 10 км выше по течению Большая Хета есть заброшенный поселок геологов Семеновский. Но этот участок оказался слишком маленьким и не давал возможностей для развития.
Да и в целом уезжать слишком далеко от производственных объектов оказалось невыгодно. Многие жители работают на объектах «Норильсктрансгаза», а в пургу проехать даже 2–3 км по тундре — большая проблема. Дети, которые учатся в начальной школе, бесплатно питаются в столовой предприятия — их тоже пришлось бы как-то сопровождать. К тому же в старом поселке остается больница и вертолетная площадка. А за счет близости к объектам электрогенерации и газовой инфраструктуре можно сохранить более выгодные коммунальные тарифы.
«Люди оценивали варианты с самых разных сторон и пришли к тому, что выбранное место в полутора километрах от старого поселка будет более удобным», — отмечает Дюкарев.
Результат
По итогам пяти месяцев переговоров и нескольких раундов консультаций компания получила согласие жителей. Совет представителей Тухарда и «Норильсктрансгаза» подписали Соглашение о СПОС на программу переселения и развития поселка. Документ закрепляет права и обязанности сторон, сроки реализации программы, меры по мониторингу исполнения.
Алексей Цыкарев:
«Процедура получения СПОС дала возможность коренным народам вступить в диалог с компанией на базе самых высоких международных стандартов, добиться лучших условий переселения, чем они получили бы без проведения этой процедуры. Представители коренных народов начали развивать свои методы управления и укрепились как местное сообщество. Знания компании о принципах СПОС тоже укрепились, и у менеджмента теперь есть понимание, насколько это важная процедура для выстраивания долгосрочных доверительных отношений с коренными народами».
Григорий Дюкарев:
«Жителей поселка Тухард удалось убедить благодаря тому, что шел постоянный диалог, с ними советовались раз за разом. Люди оказались в проактивной позиции, они сами определяли, что должно быть в поселке, участвовали в организации сходов, в обсуждении проектов. Жители увидели, что без них вопросы не решаются, и это помогло обеспечить доверие с их стороны».
Планы и перспективы
После получения СПОС «Норникель» проведет открытый всероссийский конкурс на разработку архитектурно-планировочной концепции поселка Тухард.
Предполагается, что в новом поселке построят дома примерно на 600 человек со всей необходимой инфраструктурой — дорогами, причалами для лодок, школой, детсадом, магазинами, спортзалом. Для оленеводов сделают гостиницу, в которой можно остановиться на время. Рядом с домами разместят хозяйственные помещения для хранения одежды и снаряжения.
«Мы рассчитываем, что компания поддержит местные промыслы и поможет организовать переработку оленины, куропатки, зайца и другой продукции. Может быть, появится небольшой швейный цех», — говорит Дюкарев.
Строительство нового поселка планируется завершить к 2026 году.
Ранее построенные дома, к которым были нарекания, пройдут экспертизу. Возможно, их будут использовать как временное жилье для приезжающих специалистов или в качестве социальной гостиницы для оленеводов.
В «Норникеле» не исключают, что практику получения СПОС будут применять и в других регионах присутствия. Например, компания вместе с «Росатомом» планирует получить лицензию на разработку Колмозерского литиевого месторождения в Мурманской области. Проект не предполагает переселения коренных народов, но предусматривает изъятие земель для хозяйственных нужд.
В поселках Ловозеро и Краснощелье, где проживают саамы, коми, ненцы, уже начали предварительные консультации. «Мы хотим на предпроектной стадии определить наличие священных мест, пастбищ оленей, важных участков для охоты и установить контакт с представителями коренных народов, поддерживать и развивать диалог с ними, — рассказывает Захаров. — Когда будут понятны параметры проекта, возможно, компания или местные сообщества коренных народов поднимут вопрос о процедуре получения СПОС».
