«Набор расходных требований»

Фото: ИТАР-ТАСС

Ведомство Татьяны Голиковой обрушилось с острой критикой на проект бюджета на ближайшую трехлетку. Официальное заключение палаты вчера было направлено в Госдуму. Голикова, получившая новую должность меньше месяца назад, продемонстрировала характер и осведомленность в бюджетном процессе: она отработала в Минфине 17 лет, из которых последние восемь — на должности заместителя и первого заместителя министра.

Целый ряд претензий госаудиторов относится к излишней оптимистичности прогноза, лежащего в основе бюджета. Заложенного в нем невысокого роста доходов населения и потреб­кредитования может оказаться недостаточно для планируемого увеличения потребительского спроса. А слабая эффективность инвестиций и сокращение инвестпрограмм компаний инфраструктурного сектора не позволят обеспечить и ожидаемый уровень инвестиционного спроса. Все это может привести к тому, что планируемые темпы экономического роста (3% в 2014 году) не будут достигнуты. Слишком завышены, по мнению Счетной палаты, и ожидания роста производительности труда.

Впрочем, малореалистичный прогноз — слабая сторона всех последних бюджетов. «Сравнительный анализ динамики прогнозных и отчетных макроэкономических показателей за ряд лет указывает на существенные расхождения их значений, что свидетельствует о недостаточной степени достоверности и надежности разрабатываемых прогнозов», — отмечается в заключении. Аналитик «Финам» Антон Сороко подтверждает: «В 2013 году расхождения с проектом бюджета также значительны, в основном из-за невыполнения плана по привлечению инвестиций, росту ВВП и оттоку капитала».

Множество вопросов у контрольного ведомства вызвала доходная часть бюджета. По 3% прогнозируемых доходов (более 400 млрд руб.) Минфин не представил никаких расчетов, по целому ряду статей они сильно завышены. Как обычно, слишком многого министерство Антона Силуанова ждет от выпуска гос­облигаций (в 2014-м на внутреннем рынке планируется занять 808,7 млрд руб.) и приватизации (в следующем году государство хочет продать активы на 196,8 млрд руб.), считают в Счетной палате. В частности, в 2012 году Минфин занял на внутреннем рынке менее 70% от заложенного в бюджете, а поступления от приватизации составили 74,7% от прогноза. За восемь месяцев текущего года недополучение доходов из этих двух источников еще больше — прогноз выполнен на 42,8 и 38,7% соответственно. Очередного срыва плана продажи госактивов в 2014‑м ожидает и Антон Сороко: «Фондовый рынок в России пока не готов принимать большие объемы новых размещений, которые планирует правительство».

Существуют риски недопоступления в бюджет налогов на прибыль, НДС, а в случае неурегулирования вопроса с беспошлинными поставками в Казахстан и Белоруссию — еще и экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, поставляемые в эти страны, предупреждают авторы заключения. А некоторые поступления в бюджете, наоборот, не отражены вовсе, например акцизы на импортный бензин и дизельное топливо (за девять месяцев этого года составили 4,1 млрд руб.).

Непонятно, как будет действовать Минфин, если столкнется с непрогнозируемым увеличением дефицита, продолжают финансовые контролеры: в материалах к законопроекту на этот случай нет никаких сценариев и алгоритмов использования различных источников финансирования. Главный экономист по России и СНГ Barclays Capital Владимир Пантюшин полагает, что в таких обстоятельствах ведомству Антона Силуанова придется сократить суммы нефтегазовых доходов, направляемых в Резервный фонд, а также увеличить заимствования как на внешнем, так и на внутреннем рынке. О том, что Минфин рассматривает возможность поднять планку внешних займов с 7 млрд до 10 млрд долл. в год, на прошлой неделе говорил сам Силуанов.

Есть у палаты замечания и по расходам. В связи с переходом на программно-целевое бюджетирование в бюджете на 2014—2016 годы они составлены исходя из новой бюджетной классификации, которая, по мнению Счетной палаты, «снижает прозрачность бюджета и затрудняет сопоставление видов расходов по сравнению с 2013 годом». Большое количество претензий у ведомства Татьяны Голиковой и к самим госпрограммам.

Три из них — «Развитие пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности», «Социально-экономическое развитие Арктической зоны до 2020 года» — еще не приняты, а качество принятых сильно хромает. В частности, они слабо соотносятся друг с другом: в большинстве из них отсутствуют разделы, содержащие информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами. А часто увязать их невозможно технически: госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от 5 до 18 лет). По мнению госаудиторов, все это «свидетельствует о преимущественно отраслевом, ведомственном подходе к их формированию». Об этом Татьяна Голикова уже говорила в прошлый вторник, когда поддержала идею министра финансов Антона Силуанова перенести срок приведения госпрограмм в соответствие с бюджетом с 1 ноября этого года на начало следующего.

Вообще переход к программно-целевому бюджетированию пока в значительной степени декларативен, следует из материалов Счетной палаты. В большинстве госпрограмм он «подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями», указывают подчиненные Татьяны Голиковой. Это мнение разделяет и главный экономист «ВТБ Капитал» Владимир Колычев: «Складывается впечатление, что цели, заявленные на следующие годы, просто продляют тренд предыдущих лет. Но не стоило ждать от первого программного бюджета чего-то революционного. На многие министерства новые требования свалились, как снег на голову, и они подходили к ним чисто формально».