Законы круговой поруки

Фото: ИТАР-ТАСС

Впервые за последние годы парламентарии стали главными законодателями, обойдя правительство по количеству принятых инициатив, показало исследование РБК. При этом опять обновлен рекорд скорости законотворчества, и уже сами депутаты обеспокоены этим. Все чаще проходными оказываются инициативы, подписанные коллективами авторов. Действует принцип круговой поруки, призванный показать, что все фракции одинаковы, говорит депутат.

Больше и быстрее

Завершившаяся в начале июля весенняя сессия в очередной раз стала рекордной для Госдумы: принято 295 законов, а одобрен Совфедом 291 закон (часть из них еще находится на подписи у президента, он, как правило, отклоняет не более одного-двух). Предыдущий рекорд был установлен годом ранее: тогда по итогам весенней сессии было принято и подписано 259 законов, тогда как в весеннюю сессию 2012 года — лишь 144.

Пятую часть законов (почти 60) депутаты одобрили на своем последнем заседании. Ради этого из повестки были исключены почти все законопроекты первого чтения, говорил депутатам заместитель председателя комитета Госдумы по экономической политике, единоросс Виктор Звагельский. По его словам, ускорить рассмотрение проектов, готовых ко второму и третьему чтениям, на последнем заседании Совета Думы предложило руководство палаты. Впрочем, председатель Госдумы Сергей Нарышкин в завершение сессии, как и в прошлом году, призвал коллег заботиться о качестве принимаемых законов.

В последний день сессии была, в частности, принята одна из самых резонансных инициатив — пакет из трех поправок в закон о рекламе (одна из них ставит под угрозу существование кабельных телеканалов, запрещая им размещать рекламу). Поправки были внесены депутатом-справороссом Игорем Зотовым под занавес сессии и приняты Госдумой чуть больше чем за неделю, несмотря на активное сопротивление оппозиционных фракций, считающих проекты лоббистскими.

Количество принятых Госдумой законов велико, признал во время встречи с журналистами в начале недели председатель конституционного комитета Госдумы, единоросс Владимир Плигин. Иногда это вызывает вопросы о ценности самого федерального закона (большинство одобренных инициатив — это поправки к действующим законам, часто недавно принятым) и не способствует формированию чувства доверия и ощущения стабильности у граждан, пояснил депутат.

На излишнюю скорость законотворчества уже было указано в первом отчете о состоянии российского законодательства в 2013 году и будет указано в новом, дал понять Плигин.

Кто главный по законам

В этом году депутаты и сенаторы впервые за многие годы превзошли правительство по количеству принятых законов: парламентариями подписано 125 документов, правительством — 120. До весенней сессии 2013 года доля правительственных законов только росла, а депутатских — уменьшалась. Но год назад доля депутатских законов возросла с 30 до 40%, а правительственных — немного сократилась (с 56 до 50%). Теперь удельный вес успешных депутатских инициатив составил 43% против 41% правительственных.

Нарышкин назвал прошлую весеннюю сессию переломной, также отметив возросшую роль парламента. Но та статистика была формальностью, говорили депутаты: до 80% законов лишь было подписано депутатами, а написано на деле ведомствами, не сумевшими заручиться поддержкой правительства; либо инициативами, с которыми не желали ассоциироваться ни правительство, ни президент. Рост количества депутатских инициатив, ставших законами, также объясняли ужесточением процедуры прохождения проектов в правительстве: внесение законопроектов через депутатов позволяет ускорить процедуру примерно на месяц, говорили РБК несколько депутатов.

В эту сессию услугами депутатов чаще, чем правительство, пользовалась администрация президента, отмечает депутат-справоросс Илья Пономарев. В пример он привел законы о создании реестра блогеров-тысячников и уголовном наказании за сокрытие второго гражданства. Первый из этих законов был частью антитеррористического пакета, внесенного в Госдуму группой депутатов разных фракций. Во время обсуждения проектов в палате некоторые авторы проекта признавали, что при написании документов консультировались с различными ведомствами, но позже в Совете Федерации депутат-справоросс Леонид Левин (соавтор проекта) заверил, что авторами проекта были сами депутаты. Автором закона о втором гражданстве выступил Луговой, но его инициатором принято считать сенатора Андрея Клишаса, который высказал идею во время встречи с президентом Владимиром Путиным и получил одобрение.

Некоторые депутатские законы, принятые в эту сессию, открыто обсуждались в Госдуме как ведомственные. Так было с законопроектом, позволяющим российским банкам исполнять американский закон FATCA — делиться с зарубежными налоговиками информацией о вкладчиках. Проект был подписан депутатом-справороссом Анатолием Аксаковым, но принадлежал Министерству финансов, говорилось при обсуждении документа в профильном комитете по финансовому рынку. Идея вызвала споры, резко против выступали и профильный комитет, и комитет-соисполнитель (по безопасности), но после серьезной доработки закон был принят — он нужен банкирам и получил положительные отзывы правительства и Центробанка. Депутат-еди­норосс Александр Ремезков внес в Госдуму законопроект о введении института установления «объективной истины» по уголовным делам и не скрывал, что он разработан Следственным комитетом (документ еще не принят).

Полезные и популярные законы вносят правительство и президент, они не хотят делиться славой, а репрессивные и коррупционноемкие — депутаты, говорит Пономарев. Действительно, из правительственных законов резонанс вызвали единицы — в частности, документ о введении уголовной ответственности за экстремистские высказывания в Интернете, но он был внесен еще в 2011 году, когда премьером был Путин. Среди 32 президентских инициатив были активно обсуждавшиеся депутатами (например, законы о реформе высших судов), но резкой реакции общества ни одна не вызвала.

Сила коллектива

113 из 125 законов, подписанных депутатами и сенаторами, были внесены коллективами авторов, лишь 12 — депутатами и сенаторами-одиночками. Лидеры по количеству проведенных законов, как и год назад, — единороссы (44), но их доля в успешных инициативах парламентариев заметно сократилась — с 61% в прошлом году до 35% в этом. При этом единороссы выступили соавторами подавляющего большинства «коллективных» законов (58); самым успешным оказался их союз с сенаторами — вместе они провели 11 законов. Второе место — девять законов — у коллективов, состоящих из единороссов и справороссов.

Но в ряде случаев соавторами единороссов выступали депутаты, лишь формально состоящие во фракции справороссов (исключенные из партии за поддержку кандидатуры Дмитрия Медведева на посту премьер-министра), — в частности, Зотов, Левин, председатель комитета по СМИ Алексей Митрофанов. Без участия единороссов оппозиционные фракции сумели провести лишь четыре инициативы, но среди них — резонансный закон о запрете хранить персональные данные россиян на зарубежных серверах (был внесен депутатами КПРФ и ЛДПР).

В прошлом году «грязную работу» на себя брали единороссы, сейчас требуются депутаты и от других фракций, говорит Пономарев. Подписи представителей всех фракций стоят под шестью законами (в четырех случаях к ним присоединились и сенаторы). Такие коллективы вносили законы для Крыма и Севастополя, ставших частью России в прошедшую сессию. Возвращение Крыма стало для парламента фактором консолидации всех политических сил, показавшим, что «стратегические цели государства — выше любых межпартийных и межфракционных разногласий», объяснял в завершение сессии Нарышкин.

При внесении коллективных законопроектов действует принцип круговой поруки, призванный показать, что все фракции одинаковы, считает Пономарев. Это все очень хорошие и полезные законы, под которыми все хотят подписаться, приводит свое объяснение депутат ЛДПР Алексей Диденко. По его словам, авторы законопроектов обращаются к ЛДПР, если хотят, чтобы закон был консолидированным.

Если речь о резонансном законопроекте, руководство фракции КПРФ может попросить о поддержке руководство справороссов, и наоборот, констатирует Пономарев, но, если инициатива не имеет шансов на прохождение, фракции подписями не делятся.

Но чаще оппозиционным фракциям отказывают в принятии их инициатив, а позже их же вносят от имени единороссов или правительства, сетует Диденко.

В администрации президента следят за статистикой законотворческой работы и, чтобы оппозиционные фракции не жаловались на дискриминацию, позволяют по очереди принимать их законопроекты, знает Пономарев. В прошедшую сессию были приняты по одному коллективному закону ЛДПР и справороссов, в осеннюю сессию 2013 года — закон коммунистов об уголовном наказании за призывы к сепаратизму.

Принятый, несмотря на активные возражения правительства, закон о возвращении зимнего времени имеет 119 соавторов — это второй по размеру коллектив в прошедшем сезоне. Сбор подписей под этим законопроектом был формой организации его пропаганды, говорит председатель комитета Госдумы по охране здоровья Сергей Калашников (ЛДПР). По его словам, закон шел трудно, депутаты то подписывались под ним, то отзывали подписи, и получившееся в итоге большое количество автографов — следствие того, что общественному мнению удалось переломить сопротивление правительства.

Впрочем, большое число авторов не является обязательным условием для прохождения инициативы. Несколько резонансных законов вносили одиночки — две из трех поправок в закон о рекламе самостоятельно провел Зотов. Без соавторов также обошлись Андрей Луговой из ЛДПР (закон о втором гражданстве) и сенатор Андрей Клишас, предложивший ужесточить закон о сепаратизме.