Дело о газовом оружии

Фото: AP

Еврокомиссия уже сегодня может выдвинуть официальные претензии в адрес «Газпрома», обвинив его в монопольных злоупотреблениях на рынках Центральной и Восточной Европы. РБК разобрался в сути этого знакового дела.

Еврокомиссия в среду, 22 апреля, может направить «Газпрому» официальное уведомление о претензиях (Statement of objections) по делу о злоупотреблении доминирующим положением на газовых рынках Восточной Европы, сообщили в понедельник Bloomberg, The Wall Street Journal и другие деловые СМИ со ссылкой на неназванных европейских чиновников. Фактически это будет означать, что «Газпром» после двух с половиной лет расследования перейдет из «подозреваемого» в статус «обвиняемого», дальше возможны миллиардные штрафы.

Дело Еврокомиссии против «Газпрома» может стать центральным антимонопольным кейсом этого десятилетия в Европе, подобно тому, как дело против Microsoft стало определяющим для предыдущего десятилетия, считает профессор лондонской школы права City Law School Алан Райли. Для Европы, на четверть зависимой от российского газа, это следующий шаг в масштабной программе либерализации и объединения национальных газовых рынков — вслед за тремя Энергетическими пакетами (1998, 2003, 2009) и проектом Энергетического союза, запущенным в феврале 2015-го.

История вопроса

Антимонопольное расследование Еврокомиссии против «Газпрома» было объявлено в сентябре 2012 года (см. справку). Этому предшествовал, по выражению Financial Times, «крупнейший в истории Европы антимонопольный рейд»: 27 сентября 2011 года следователи Еврокомиссии провели внезапные синхронные инспекции с выемкой документов в офисах дочерних компаний и контрагентов «Газпрома» в десяти странах — от Болгарии до Эстонии.

В сентябре 2012 года Еврокомиссия выделила три области, в которых «Газпром» может нарушать общеевропейские правила конкуренции. Во-первых, концерн, «возможно, разделяет газовые рынки, препятствуя свободному перемещению газа между странами». Во-вторых, есть подозрение, что «Газпром» препятствует диверсификации поставок газа в Центральную и Восточную Европу. Наконец, в-третьих, компания, «возможно, налагает несправедливые цены на своих клиентов через привязывание контрактных цен к ценам на нефть».

Как показали последующие дискуссии вокруг дела «Газпрома», суть претензий Еврокомиссии, во-первых, сводится к тому, что контракты «Газпрома» запрещают европейским импортерам газа перепродавать его третьей стороне (условие destination clause). Между тем в последние годы импортеры зачастую не выбирали минимальные контрактные объемы (из-за снижения общего спроса на газ в условиях медленного роста европейской экономики) и вынуждены были либо платить неустойку по принципу take-or-pay, либо запасать лишний газ в подземных хранилищах. Вместо этого газовым операторам было бы выгодно перепродавать «лишний» газ на соседние рынки, где этот газ нужнее.

Во-вторых, Еврокомиссия подозревает, что «Газпром» использует дифференцированные ценовые условия для разных стран как инструмент принуждения европейских правительств к принятию выгодных для «Газпрома» и/или российского государства экономических и даже политических решений. Например, страны, которые соглашались сотрудничать с «Газпромом» по проекту газопровода «Южный поток» (в декабре 2014 года Россия отказалась от проекта), получали выгодные скидки на газ, отмечает The Wall Street Journal. В феврале Россия объявила об уступках в вопросе нового газового соглашения для Венгрии — страны, которая является одним из «союзников» России посреди недружественной в целом Европы.

Ключевым пунктом в расследовании Еврокомиссии является привязка формульных цен на газ в долгосрочных контрактах «Газпрома» к ценам на нефть/нефтепродукты — фундаментальный принцип газового ценообразования, действующий с 1970-х годов. В 2011–2013 годах цена международного нефтяного эталона Brent в среднем превышала $100/барр., и эта цена транслировалась в высокие цены на газ для европейских клиентов «Газпрома», многие из них работали в убыток. Параллельно усиливалась роль спотовых площадок, на которых цена газа формируется на рыночных принципах — она ниже, но спотовые рынки еще недостаточно ликвидны.

Интересно, что падение цен на нефть, которое произошло во второй половине 2014 года, теперь должно постепенно вылиться в снижение цен на газ для европейских импортеров. Контрактные цены, привязанные к стоимости нефтепродуктов (индексация происходит с временным лагом в 6–9 месяцев), должны упасть начиная со второго квартала 2015 года, оценивала Еврокомиссия в последнем квартальном отчете Quarterly Report on European Gas Markets.

Во вторник состоялся телемост зампредседателя правления «Газпрома» Александра Медведева с представителями Еврокомиссии, сообщил РБК источник в «Газпроме». «Изначально все это расследование больше похоже на политическую акцию. Им надо было доказать, что для одних цена высокая, а для других низкая; что мы кому-то давали скидки, кому-то не давали. Однако мы коммерческая компания, и это наша добрая воля. Под формулой цены потребители все подписались добровольно, все платили столько, сколько должны были платить», — заявил собеседник РБК.

Не хотели злить «Газпром»

Основная часть расследования Еврокомиссии была проведена еще при Хоакине Альмунии, курировавшем антимонопольные вопросы в 2010–2014 годах. По данным источников FT в Евросоюзе, обвинения против «Газпрома» были, по сути, готовы уже в конце 2013 года, но были отложены в надежде договориться с концерном, а затем разразился конфликт на Украине.

Еврокомиссар, очевидно, рассчитывал договориться в «досудебном» порядке. В конце 2013 года «Газпром» открывал свое представительство в Брюсселе, и приехавшие ради этого события глава «Газпром экспорта» Александр Медведев и замминистра энергетики Анатолий Яновский встретились с Альмунией, чтобы обсудить антимонопольное расследование. Медведев, как писала тогда The New York Times, заявил, что договориться с Еврокомиссией возможно за «относительно короткое время — три-четыре месяца», и рассчитывал «уложиться» еще до начала Олимпиады в Сочи.

В декабре 2013 года «Газпром» направил в Брюссель предварительные предложения по урегулированию спора (они не разглашались, и утечек в СМИ не было). В феврале 2014 года Альмуния заявил, что Еврокомиссия получила от «Газпрома» «хорошие комментарии по двум из трех областей претензий», но по ключевому вопросу — ценообразования в газовых контрактах — «еще не получила того, что нужно».

Дело «Газпрома» подвисло с эскалацией украинского кризиса. Эксперты заговорили о том, что ЕС боится обострять газовый вопрос на фоне политического конфликта. В конце июля 2014 года Евросоюз ввел первые секторальные санкции в отношении России, в том числе против энергетического комплекса, но ограничения обошли стороной поставки газа. Предъявление «Газпрому» обвинений было неуместно на пике украинского конфликта и в преддверии зимних холодов.

Новый еврокомиссар по вопросам конкуренции — датчанка Магрете Вес­тагер, которая сменила Альмунию в ноябре прошлого года, — сразу заявила, что ей понадобится время на изучение дела «Газпрома». Но затягивать его дальше она явно была не настроена. На прошлой неделе Вестагер предъявила формальные обвинения транснациональному гиганту Google и намекнула, что на очереди — «Газпром».

Что грозит «Газпрому»

Если Еврокомиссия на этой неделе уведомит «Газпром» об официальных претензиях, это не означает, что российская корпорация пойдет прямым путем к уплате многомиллиардного штрафа. Для начала, в течение десяти недель (то есть к июлю) компания должна будет подать официальный ответ на обвинения. Еврокомиссия не вправе принимать решений, не выслушав все стороны спора. В дальнейшем наступает «развилка»: либо расследование продолжается дальше, либо компания соглашается на принятие обязательств по устранению антиконкурентных практик (commitment decision).

Еще в прошлом году эксперт аналитического центра Bruegel Марио Маринелло отмечал, что с 2004 года в 18 случаях из 24 (то есть 75%) для компаний, проходящих по ст. 102 Договора о функционировании ЕС (как и «Газпром»), расследование завершалось именно таким урегулированием — до штрафа не доходило.

Как прописано в антимонопольном законодательстве ЕС, «решение по обязательствам» означает, что Еврокомиссия отказывается от любых дальнейших действий по этому делу. Расследование может быть возобновлено лишь в трех случаях: если компания нарушает взятые обязательства, если изменяются факты, на которых было основано решение, наконец, если эти факты были неполными или неверными. Здесь возможна вторая «развилка»: либо дело после повторного следствия будет окончательно закрыто, либо речь уже пойдет о назначении штрафа.

По законам ЕС, если речь идет о  правонарушении головной компании, штраф составит до 10% ее годового оборота. Если правила нарушила дочерняя организация — то не более 10% оборота «каждой из дочерних фирм на каждом из затронутых нарушением рынков». Поэтому эксперты в своих оценках пени для «Газпрома» исходят из того, в каких странах Восточной Европы Еврокомиссия признает действия «Газпрома» незаконными.

Аналитики Sberbank CIB предполагают, что сумма штрафов будет привязана к годовой выручке в восьми странах ЕС, по которым идет расследование, и может превысить $1 млрд «или даже приблизиться к $2 млрд». Эксперты «ВТБ Капитала» считают, что речь идет о деятельности «Газпрома» в Центральной и Восточной Европе за 2009–2011 годы (подразумевая, что термин «затронутый нарушением рынок» имеет не только пространственное, но и временное измерение). Окончательную сумму штрафа они прогнозируют на уровне $3,8 млрд.

В любом случае по закону у «Газпрома» будет максимум пять лет между финальным решением Еврокомиссии о назначении штрафа и необходимостью это решение выполнить (то есть уплатить штраф). За этот срок российская компания может подать апелляцию на решение в Европейский суд правосудия. Как высшая судебная инстанция ЕС он может отказать Брюсселю в требовании уплаты штрафа.