Почему ЕС будет готов смягчить санкции

Начиная с июля 2014 года, когда рейс «Малайзийских авиалиний» MH17 был сбит в небе над Донбассом, Европейский союз демонстрирует беспрецедентный уровень солидарности с Украиной, выходящий далеко за рамки макроэкономической и технической помощи. Несмотря на продолжающийся конфликт, ЕС проводит работу по интеграции Украины в собственное экономическое и правовое пространство. В январе текущего года вступил в силу основной компонент соглашения между ЕС и Украиной — о глубокой и всеобъемлющей свободной торговле. ЕС помог Украине создать систему реверсного газоснабжения, что позволило ей в 2015 году импортировать больше газа из Европы, чем из России. Идет процесс визовой либерализации.

Одновременно ЕС оказывает давление на Россию. Снятие санкций, наложенных ЕС, было поставлено в зависимость от полного выполнения детального плана деэскалации и постепенной реинтеграции сепаратистских районов Донбасса в состав Украины, известного как соглашения «Минск-2». Германия и Франция стали авторами этого плана наряду с Россией и Украиной. Несмотря на экономические потери, ЕС дважды продлевал санкции, и на сегодняшний момент предусмотрено их действие до конца июля 2016 года. Отказ Франции поставить России два авианосца класса «Мистраль» стал символом твердости европейского ответа на российское вмешательство на Украине.

Однако данный подход начинает размываться. В июне 2015 года санкции были продлены автоматически. В декабре же Италия заблокировала аналогичную процедуру и потребовала «обсуждения». Очевидно, что уже в ближайшее время сохранять уровень вовлеченности ЕС в дела Украины и давления с его стороны на Россию станет труднее.

Движение маятника

Хотя возврат к «бизнесу, как обычно», трудно себе представить, внутри ЕС легко найти действующих лиц, склонных к тому, чтобы перевернуть страницу украинского кризиса. Этому способствуют несколько факторов.

Прежде всего стоит отметить, что ослабевает шок, вызванный российской аннексией Крыма и ее действиями в сепаратистских регионах. Во-первых, НАТО приняло меры по обеспечению безопасности европейских союзников. Во-вторых, экономический спад, поразивший Россию еще до санкций и усиленный ими, ослабил желание Москвы провоцировать еще более глубокий кризис в отношениях с Западом. В-третьих, Россия отказалась от проекта «Новороссии» — дружественного политического образования, простирающегося от Харькова до Одессы. Сепаратисты контролируют примерно лишь 3% территории Украины. В результате Россия не воспринимается в Европе в качестве экзистенциальной угрозы, каковой был Советский Союз. Соответственно, геополитическая аргументация не находит широкого понимания.

Эти ощущения усиливаются тем обстоятельством, что европейский политический класс так и не пришел к консенсусу в оценке мотивов поведения Москвы в Крыму и Донбассе. Некоторые изображают Россию жертвой западного экспансионизма (расширение НАТО и ЕС), защищавшей свои интересы в жизненно важных зонах.

Подход «Россия важнее других» наиболее очевиден в экономической сфере. Даже в период сложностей в отношениях Россия оказывается в состоянии делать привлекательные предложения европейским компаниям, которые потом становятся лоббистами нормализации. Например, в сентябре 2015 года европейские лидеры в энергетической области, такие как германские E.ON и BASF, австрийская OMV, французская Engie и британско-нидерландская Royal Dutch Shell, подписали противоречивое соглашение с «Газпромом» о строительстве на дне Балтийского моря трубопровода «Северный поток-2». В свою очередь Финляндия в августе 2015 года заключила договоренность с «Росатомом» о строительстве ядерной электростанции, что будет частично профинансировано из российского Фонда национального благосостояния. Очевидно, что при применении Россией значимых экономических стимулов важность украинского вопроса может быть снижена.

Следует добавить, что российские ответные экономические санкции оказались болезненными для европейских экспортеров. За первые десять месяцев 2015 года торговля между Россией и ЕС сократилась на 39%, а экспорт из ЕС в Россию упал на 43%. Германия потеряла 40% экспорта, Франция — 48%, Италия — 38%, Финляндия — 45% и т.д. Согласно результатам опроса, проведенного российско-германской торговой палатой среди 110 немецких компаний, ведущих бизнес в России, 65% признали, что санкции негативно сказались на их операциях. Хотя главной причиной коллапса во взаимной торговле является российский экономический спад, а не санкции (для сравнения, российская торговля с Китаем, где нет никаких санкций, тоже упала на 30%), бизнес в нескольких ключевых странах — членах ЕС последовательно занимает публичную позицию в пользу отмены санкций.

В этом контексте стоит помнить, что санкции ЕС в адрес России достигли относительно высокого уровня скорее случайно, в силу эффекта «черного лебедя», вызванного катастрофой самолета «Малайзийских авиалиний». До этого целый ряд влиятельных стран ЕС демонстрировали крайнее нежелание вводить существенные санкции. Другим доказательством европейских колебаний служит отказ усиливать санкции после двух раундов военной эскалации на Украине, сначала в августе-сентябре 2014 года и потом в январе-феврале 2015 года, хотя страны ЕС признавали прямое участие в этом России.

Общественное мнение в ведущих странах ЕС также отражало нежелание идти дальше. Согласно весеннему 2015 года опросу исследовательского центра Pew, 46% граждан Германии полагали, что санкции должны сохраняться на существовавшем уровне, 29% — хотели их смягчения и только 20% — ужесточения. Соответствовавшие показатели для Франции были 49%, 25% и 25%; для Великобритании — 53%, 12% и 23%. Только в Польше был заметен настрой в пользу ужесточения санкций — 49%.

Параллельно с этим в Европе нарастает ощущение усталости от Украины. Углубляющийся в стране экономический кризис, медлительность в проведении реформ, неспособность побороть власть олигархов и коррупцию, а также открытые раздоры среди лидеров серьезно ухудшают «революционный» имидж Украины, подрывают доверие к ее руководству и порождают нежелание материально поддерживать настолько очевидно нефункциональную систему. Окно возможностей постепенно сужается. Если Украина не продемонстрирует быстрого прорыва в реформах, давление в пользу договоренности с Москвой только усилится.

Поворотный момент может наступить уже в апреле, когда в Нидерландах пройдет национальный референдум по вопросу ратификации соглашения между ЕС и Украиной. Хотя референдум имеет консультативный характер, трудно представить себе, что правительство Нидерландов может полностью проигнорировать вполне возможный негативный результат.

Все эти факторы должны рассматриваться в более широком европейском контексте. Сегодня ЕС, прежде всего, озабочен кризисом с мигрантами, возможным выходом Великобритании из состава союза и вялым экономическим ростом, по сравнению с этим будущее Украины предстает менее острой проблемой. Многое зависит лично от канцлера Германии Ангелы Меркель, ставшей основным проводником дела Украины внутри ЕС, но у Германии может просто не оказаться для этого достаточно энергии и дипломатических ресурсов, и она может согласиться на компромисс за счет интересов Украины.

Соблюсти приличия

Контуры планируемого «урегулирования» проступают уже достаточно четко. Во-первых, продвигается нарратив о состоявшейся военной деэскалации. Отсюда исходит мантра европейских дипломатов о якобы «соблюдаемом перемирии». Реальность, правда, не согласуется с этой оценкой. По украинским данным, с марта по декабрь 2015 года в зоне конфликта погибли 563 украинских военнослужащих. По состоянию на декабрь 2015 года, источники ООН оперировали цифрой 9000 погибших в конфликте в Донбассе по сравнению с 8000 тремя месяцами ранее. Но эти цифры, очевидно, не влияют на высокую оценку европейцами «перемирия».

Во-вторых, посредники из ЕС открыто подталкивают Киев к принятию конституционных поправок (так называемой децентрализации), что позволило бы провести по специальным правилам местные выборы в районах, контролируемых сепаратистами,​ и таким образом обеспечить легитимацию этих территорий и их лидеров. Инициатива, известная как «План Мореля» и содержащая соответствующий набор предложений, активно обсуждалась в украинском экспертном сообществе прошлой осенью. Реализация плана предоставила бы сепаратистам тот самый автономный статус, который Киев всегда считал неприемлемым для себя. Однако это позволило бы Берлину, Парижу и Брюсселю объявить об успехе в урегулировании конфликта. Германское председательство в ОБСЕ в 2016 году создает дополнительный стимул провозгласить «миссию выполненной».

В-третьих, целый ряд европейских политиков уже де-факто разрушили официальный консенсус. Вице-канцлер Германии Зигмар Габриэль предложил, что санкции в адрес России могли бы быть смягчены после реализации первых фундаментальных положений «Минска-2», что прямо противоречит решению Европейского совета, которое требует полного исполнения соглашения. Итальянский премьер-министр Маттео Ренци заявил в декабре, что он ожидает «полноценного обсуждения» и «пересмотра» санкций в течение нескольких месяцев. Бывший президент Франции Николя Саркози также является сторонником «дискуссии» по данному вопросу. Сменивший его Франсуа Олланд вряд ли может просто отмахнуться от заявлений своего главного политического соперника. Президент Австрии Хайнц Фишер подтвердил, что его страна заинтересована в отмене санкций. И перечень европейцев, движущихся в этом направлении, может быть продолжен.

Наконец, некоторые элементы того, что может быть предложено Москве в качестве основных компонентов всеобъемлющего компромисса, давно известны. Неприсоединение Украины к военным блокам. Прямые отношения между ЕС и Евразийским экономическим союзом. В декабре по инициативе германского министра иностранных дел Франк-Вальтера Штайнмайера было объявлено о возобновлении деятельности Совета Россия — НАТО.

Проигравшая сторона

Давление внутри ЕС в пользу преодоления нынешнего кризиса в отношениях с Россией усиливается. В связи с этим некоторое ослабление санкционного режима вполне вероятно уже в обозримом будущем.

Собственно в отношениях с Россией выигрыши ЕС будут невелики. Двусторонние отношения по-прежнему будут отягощены многочисленными конфликтными моментами, собственным российским экономическим кризисом (что сделает страну объективно менее привлекательной для европейских компаний), а также взаимным отсутствием доверия на всех уровнях.

В том, что касается Украины, преждевременный компромисс с Россией обойдется Европе дорого. Украинское руководство вряд ли способно одновременно продвигать и урегулирование конфликта, и внутренние реформы, и при этом не рухнуть. Продавливание урегулирования за счет реформ подведет к неэффективному использованию ограниченных дипломатических и экономических ресурсов ЕС и усилению усталости от Украины внутри Европы. Более того, это может привести к глубокой политической дестабилизации внутри Украины и утрате уже сделанных инвестиций в реформы.

Но наиболее проигравшей стороной в любом случае окажется сама Украина. Если ее способность повлиять на взаимоотношения между ЕС и Россией ограничена, то задача сохранения вовлеченности ЕС в дела Украины не может быть передана никому другому. Что Украине следовало бы сделать для того, чтобы создать функционирующую экономику и зрелую демократию, хорошо известно. Если национальные элиты не изменятся и продолжат нынешнюю линию поведения, Запад потеряет интерес к Украине и постепенно свернет свое присутствие. И винить в этом случае этим элитам останется только себя.

Оригинал: Arcady Moshes. «Украина: «моргнет» ли Европа первой» PONARS Eurasia