Пять вопросов о майских указах

Президент России Владимир Путин (Фото: Дмитрий Духанин/Коммерсантъ)

Что такое майские указы?

Майские указы Владимир Путин подписал в день вступления в должность президента в третий раз — 7 мая 2012 года. Всего это 11 документов, ставящих обширные задачи по совершенствованию экономики, здравоохранения, образования, демографии, науки, внешней политики, системы госуправления, вооруженных сил и так далее. Сроки выполнения простираются до 2018–2020 годов.

В общей сложности майские указы — это 218 поручений правительству. Поручения эти неоднородны: ключевые носят характер «количественных целей» (например, увеличение производительности труда к 2018 году в полтора раза относительно 2011 года), другие подразумевают скорее «бумажную» работу (подготовку нормативных актов, стратегических документов, планов мероприятий и т.д.). В документах указано, что страна должна достигнуть определенных социально-экономических показателей или целей: например, увеличить объем инвестиций, повысить зарплаты врачам и учителям, создать миллионы высокопроизводительных рабочих мест, провести приватизацию, увеличить производительность труда, улучшить позиции российских вузов в мировых образовательных рейтингах и так далее.

Насколько хорошо выполняются указы?

Правительство 16 мая отчиталось, что спустя четыре года после подписания майских указов выполнено около 70% от общего числа поручений и 88% — от числа поручений, которые должны были быть выполнены к настоящему времени. Номинально отставание от графика не критично, но то, что поручения в рамках майских указов зачастую выполняются лишь формально, без сущностных преобразований, признает и сам президент. Оценивать результаты проделанной работы надо «не по количеству снятых с контроля поручений или по объему написанных отчетов <…> — люди должны почувствовать реальные перемены к лучшему», сказал Путин в понедельник на заседании президентской комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития.​

Формально чиновникам удалось выполнить и снять с контроля 154 майских поручения по состоянию на 30 апреля 2016 года, говорится в материалах правительства. Но, к примеру, Общероссийский народный фронт (ОНФ, привлечен к мониторингу выполнения майских указов) оценивает, что большинство таких снятых с контроля поручений на самом деле не выполнено так, как нужно. Активисты ОНФ считают, что правительство полностью выполнило только 24 поручения президента из 162, то есть около 15%, заявил в понедельник сопредседатель Центрального штаба ОНФ Александр Бречалов (цитата по ТАСС). «Из 162 наших заключений на доклады правительства о снятии соответствующих поручений с контроля мы подтвердили целесообразность снятия с контроля только по 24 поручениям. Цифры именно такие: мы считаем, что 24 поручения действительно выполнены, остальные в той или иной степени не выполнены», — сказал он.

Почему правительству трудно выполнять майские указы?

У властей есть объективные обстоятельства, затрудняющие выполнение майских указов. Еще в 2013 году Путин признался, что сознательно «несколько завысил планку» в постановке этих целей, а после этого произошел украинский конфликт и против России были введены санкции, затем цены на нефть вошли в затяжное пике и российская экономика погрузилась в рецессию. Возможности бюджета по финансированию майских указов существенно сократились, а многие показатели социально-экономического развития откатились назад. «Очевидно <...>, что работать нам приходится в более сложных условиях, чем те, которые были в момент подписания документов», — сказал премьер-министр Дмитрий Медведев 11 мая про ход выполнения майских указов. Путин в понедельник призвал работать «без ссылок на сложности и внешние ограничения».

Как чиновники выполняют указы, не выполняя?

Эксперты ВШЭ, выступая на недавней Апрельской конференции школы, назвали несколько стратегий, которые позволяют органам исполнительной власти исполнять поручения формально, не заботясь о достижении целей по существу. Во-первых, за счет изменения методологии расчета целевого показателя. Например, согласно майским указам, к 2020 году должно быть создано 25 млн «высокопроизводительных рабочих мест». Еще в феврале 2012 года Росстат под этим понимал рабочие места, где добавленная стоимость превышала уровень, определяемый средним уровнем ВВП на рабочее место по шести крупнейшим экономикам мира. Приказ ведомства от ноября 2013 года изменил этот критерий: высокопроизводительные места стали определяться через среднемесячную заработную плату — тем самым понятие производительности исказили, говорится в докладе ВШЭ, а показатели выросли за счет повышения зарплат учителей, врачей и научных работников до средней по экономике региона.

Второй способ — включать в перечень согласующих ведомств «избыточное» их число. Срок допарламентского рассмотрения не регламентируется, поэтому всегда есть возможность ссылаться на затянутое согласование ведомств и работу профильного комитета Госдумы, тем самым откладывая исполнение поручений. И третья стратегия — перекладывание ответственности за исполнение поручений на регионы. Так произошло, в частности, с переходом работников бюджетной сферы на «эффективный контракт» (с привязкой к качеству и количеству предоставляемых услуг), привели пример в ВШЭ. Именно такие недостатки «порученческой» системы, во многом оставшейся с советских времен, стимулируют некоторых государственных деятелей (таких как глава Сбербанка Герман Греф) продвигать новые концепции системы госуправления.

Какие социально-экономические поручения вряд ли будут выполнены?

Еще одна цель указов — создание к 2020 году 25 млн высокопроизводительных рабочих мест. По расчетам Счетной палаты, в 2014 году показатель составил 16,95 млн единиц. В таком случае для достижения цели по этому показателю нужно, чтобы он рос не менее чем на 1,6 млн в год. При этом, по данным Росстата, год за годом прирост сокращается: с 1,85 млн единиц в 2012 году до 1,12 млн единиц в 2013 году и до 0,79 млн единиц в 2014 году. В 2015 году, по оценке статистического ведомства, их число сократилось на 9%, или на 1,65 млн.

Еще один пункт указов — доведение объема производства отечественных лекарств из «перечня стратегически значимых лекарственных средств и перечня жизненно необходимых и важнейших до 90%» — оказался под угрозой срыва. Это может произойти из-за массового отказа отечественных фармкомпаний от производства лекарств из списка жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (ЖНВЛП): в феврале ФАС сообщила, что с рынка лекарств могут исчезнуть более 300 дешевых отечественных препаратов, выпуск которых становится нерентабельным. Позже Минпромторг предложил отменить госрегулирование цен на дешевые лекарства, чтобы поддержать производителей: ведомство привело данные, в которых говорится, что за апрель—декабрь 2015 года из 67 предприятий, выпускавших препараты нижнего (до 50 руб.) и среднего (от 50 до 500 руб.) ценового сегмента из ЖНВЛП, 26 предприятий временно приостановили производство нескольких лекарств. Пик случаев отказа от производства пришелся на октябрь 2015 года, а всего с рынка ушло 182 препарата. В апреле Владимир Путин поручил правительству принять решение по поддержке российских производителей дешевых лекарств из перечня ЖНВЛП, поручение должно быть выполнено до 15 июня.

Власти неоднократно говорили, что майские указы выполнили одну из главных задач: повысили зарплаты врачам и учителям. К 2018 году она должна быть в два раза выше зарплаты по регионам. «Если до начала реализации указов у нас соотношение зарплат в образовании к средней зарплате по России составляло 67%, то в 2014 году это уже 79%. В здравоохранении соотношение выросло с 78 до 87%», — заявлял Владимир Путин в мае прошлого года. Как говорилось на совещании в Белом доме за несколько дней до встречи президентской комиссии по исполнению майских указов, средняя зарплата врачей по итогам 2015 года достигла 48 тыс. руб., в 2012 году она была 35,9 тыс. руб. Эксперты ВШЭ, РАНХиГС и Академии труда и социальных отношений в подготовленном по заказу Минтруда докладе указывали, что у врачей в 2015 году зарплата составила 156% от средней в экономике, у учителей — 106%, пишет «Коммерсантъ». Но в итоге, учитывая уровень инфляции, это повышение осталось незаметным, а покупательная способность бюджетников в 2015 году снизилась до уровня 2012 года.

По словам проректора Высшей школы экономики (ВШЭ) Андрея Жулина, задача повышения зарплат бюджетникам выполнялась три года с момента публикации майских указов. И «только в этом году произошел откат обратно, темп, заданный планом повышения зарплат, выполняют не все регионы» (ВШЭ мониторит исполнение майских указов в интересах администрации президента). По его мнению, проблема с зарплатами бюджетников не в том, что их съела инфляция, а в том, что регионам не разъяснили, как зарплаты можно повысить. «Был дан сигнал искать резервы для повышения не внутри отрасли по региону, а внутри конкретных учреждений. Непонимание, где брать деньги, как связать повышение зарплат с качеством услуг, привело к волне реорганизаций учреждений, которая была непонятна населению, особенно врачам. Именно в сфере здравоохранения эта проблема превратилась в увольнение людей и закрытие учреждений», — отмечает Жулин.