Полпредам ищут применение

Фото: Олег Яковлев / РБК

Реформа

В администрации президента обсуждается возможность реформирования института полномочных представителей президента после выборов 2018 года, рассказал РБК источник, близкий к Кремлю, и подтвердили два федеральных чиновника. Решения Владимира Путина о том, нужно ли реформировать институт полпредов, и если да, то каким образом, в настоящее время нет, сказали РБК оба федеральных чиновника.

Пока Кремль собрал соответствующие предложения, касающиеся возможного реформирования института, которые направляли в том числе сами полпреды, сообщил близкий к администрации президента собеседник РБК.

Задача — «найти правильный функционал применения» полпредов, пояснил один из федеральных чиновников. «Идет работа по возможному усилению полномочий и компетенции полпредов, с одной стороны, и повышению их ответственности — с другой», — добавил он.

Одно из предложений по реформированию института полпредов — совместить их должности с постами вице-премьеров по модели, действующей в Дальневосточном федеральном округе, сказал источник, близкий к Кремлю, и подтвердил один из федеральных чиновников. Полпред президента в ДФО Юрий Трутнев одновременно является заместителем председателя правительства. Эта схема действует с 2013 года. Ранее должности вице-премьера и полпреда президента в Северо-Кавказском федеральном округе совмещал Александр Хлопонин. В 2014 году эти позиции были разделены — он остался вице-премьером, а пост полпреда в СКФО получил Сергей Меликов.

Некоторые полпреды выступают за наделение их реальными экономическими полномочиями, сообщил РБК один из федеральных чиновников, но от более подробных комментариев отказался.

Вопрос ликвидации полпредств

Существует и радикальное предложение — ликвидировать институт полпредства как таковой, добавил другой федеральный чиновник. С этой идеей, в частности, выступал Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина, который готовил для президента программу реформ, уточнил собеседник РБК. «Многие губернаторы тоже поддерживают ликвидацию полпредств», — сказал он.

У ЦСР действительно было предложение отказаться от института полпредств, но в финальную версию программы, переданную президенту, оно не вошло, так как центр решил не затрагивать этот политический вопрос, говорит близкий к организации собеседник РБК.

Институт полномочных представителей президента был образован в 2000 году по указу Владимира Путина. Тогда же были созданы семь федеральных округов. Целями образования нового института назывались обеспечение реализации президентом своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности органов госвласти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. В настоящее время в России восемь федеральных округов.

Старая проблема

Вопрос, следует ли реформировать деятельность полпредов и нужны ли они вообще, поднимался не раз. В 2011 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко на заседании Госсовета заявила, что институт полпредов «изжил себя». Спикер верхней палаты парламента предложила вместо полпредств создать в федеральных округах представительства Минрегиона, «ввести своего рода министров по делам территорий с четкими функциями, с четкими полномочиями».

В 2012 году в правительстве Дмитрия Медведева отрабатывались три экспериментальные модели функционирования полпредов, пояснял тогда собеседник РБК в кабмине. Первую олицетворял Александр Хлопонин, совмещавший функции полпреда и вице-премьера, вторую — Виктор Ишаев, который был одновременно полпредом президента в ДФО и министром по развитию Дальнего Востока. Третья модель предполагала появление восьми заместителей министра регионального развития — по количеству федеральных округов. Речь шла о том, что за ними закрепят вопросы экономического развития округов, пояснял источник в правительстве. При этом источники РБК в Минрегионе говорили, что не было ясности, чем конкретно эти замы будут заниматься. В 2014 году Минрегион был упразднен.

Сколько существует институт полпредов, столько одни высказываются за его расформирование, а другие — за усиление, отмечает политолог Андрей Колядин. Но со временем необходимость принимать решения назрела, добавляет он. Нужно либо перестать ожидать от полпредов, что они смогут что-то изменить, оставив их в качестве своего рода контрольно-надзорного органа, либо дать им финансовые ресурсы и статус вице-премьеров, полагает Колядин. «Но в последнем случае нужно назначать на должности полпредов влиятельные политические фигуры, обладающие серьезными экономическими знаниями», — считает эксперт.

Сейчас полпредства не могут распоряжаться деньгами, но у представителей президента достаточно возможностей «аккумулировать вокруг себя полномочия», заметил Колядин, приведя в пример полпредов-тяжеловесов — Юрия Трутнева и Михаила Бабича (полпреда президента в Приволжском федеральном округе).

В то же время существуют полпреды, которые ни на что особо не влияют, не являются драйверами процессов, заметил эксперт и заключил: «Вопрос, нужен ли институт полпредств, во многом зависит от того, что за персона занимает пост представителя президента».

Институт полпредов нужен как «проводник федеральной воли», считает политолог Виталий Иванов: «Нужны фигуры и институты, обеспечивающие межрегиональную интеграцию и кооперацию, нужны проводники федеральной воли непосредственно на территориях», — говорит он, замечая, что «полномочий у полпредов и так достаточно».

По мнению эксперта, необходима ротация кадрового состава. «Нужны более молодые люди, заточенные на успехи ради достижения карьеры, а не статусные отставники, для которых полпредство не более чем пенсия», — уверен он.

Полезные полпреды

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский в разговоре с РБК отметил, что институт полпредств «полезен Кремлю». «При всей критике, которой регулярно подвергается институт полпредств, и при всех его весьма ограниченных функциях он, разумеется, полезен Кремлю в силу целого ряда обстоятельств. За регионами и губернаторами все равно кому-то нужно постоянно следить, и полпредство может быть удобно использовать в качестве инкубатора для выращивания новых управленческих кадров», — отметил Туровский. Полпредство, по его словам, можно использовать для почетной ссылки и пенсии тех или иных федеральных чиновников, отчасти и региональных, в том числе губернаторов.

Корректировать функционал полпредов всегда легко, но это не есть реформа, уверен Туровский. Распространять практику совмещения полпредами обязанностей вице-премьеров, как это сделано в случае с Труневым, на все полпредства — «бессмыслица», полагается Туровский. А расширять полномочия полпредов как таковых в сфере экономической политики опасно, поскольку это приведет к конфликтам с правительством — и этого администрации президента не нужно.

«Если мы начинаем Дальневосточный округ везде транслировать — значит, всем федеральным округам нужны особые статусы, особые программы развития, большие деньги на это развитие, и тем самым Дальний Восток лишится своей уникальности. Это может спровоцировать грызню полпредов между собой за финансовые ресурсы», — указывает на еще один негативный сценарий Туровский.

Социально-экономическое развитие

Оптимальнее всего реформировать полпредства в органы, координирующие социально-экономическое развитие регионов, сказал РБК политолог Александр Кынев. «Это был бы процесс стимулирования естественной кооперации регионов друг с другом», — считает Кынев.

«Был проект перестроить полпредство под границы экономических зон, но он реализован не был. Были попытки превратить полпредство в региональные структуры по координации программ экономического развития. Министерство по Дальнему Востоку, Министерство по делам Северного Кавказа — два таких случая. Однако в дальнейшем эта практика развития не получила», — рассказал Кынев.

По его словам, назначение Игоря Холманских в 2012 году полпредом в Уральском федеральном округе — «это совсем другая история». «Это человек, который никаких постов не занимал, очевидно, не обладает ни экономической, ни управленческой компетенцией. Чисто политическая, символическая фигура в рамках общего тренда кампании 2012 года», — отметил политолог.

Сейчас реализуется сразу несколько концепций в рамках института полпредств: в каждом округе полпредство имеет какие-то свои оттенки, отмечает Кынев. «Изменение концепции потребует изменения кадрового состава. Это очевидно, потому что на сегодняшний день полпреды назначены в разных округах по разной логике. А изменение роли полпредов потребует и изменения границ федеральных округов», — подчеркнул он.