Сомнения на трех уровнях

Антон Силуанов (Фото: Дмитрий Азаров / «Коммерсантъ»)

Эффективность госуправления в современной России и связанных с ней государственных расходов стала одной из главных тем в первый день Гайдаровского форума, открывшегося 16 января в Москве. Тон ей задал министр финансов Антон Силуанов, выступавший на панели «Эффективность бюджетных расходов как зеркало эффективности государственного управления».

«То, как выстроено государственное управление, во многом зависит от результативности использования ресурсов, которыми обладает структура. Многие и ведомства, и субъекты [Федерации] занимаются старанием получить побольше денег из центра. А ведь самое главное — выстроить систему управления, которая бы работала», — сказал он.

По мнению Силуанова, система может быть эффективной, даже не имея значительных ресурсов, но для этого нужно четко выстроить целеполагание. «У нас тоже есть проблемы и на федеральном уровне, и в субъектах. У нас есть цели, обозначенные в майских указах президента. И под эти цели должны быть выстроены программные инструменты», — пояснил министр.

Он обратил внимание на то, что стратегия экономического развития России давно не актуализировалась, в рамках нынешней действует более 400 документов, от которых «нет никакого результата». Эти документы, по мнению министра финансов, во многом не соответствуют задачам, которые поставил президент в 2012 году, и имеющимся в стране ресурсам. «Они писались, когда не было той ситуации, которая сложилась три года назад, мы живем в другой финансовой парадигме. Поэтому управленческие решения не выполняются, а их постановка не соответствует реалиям либо не транслируется на уровень ведомства и конкретного исполнения», — сказал министр.

Глава «Роснано» Анатолий Чубайс, принявший участие в дискуссии, уверен в том, что одновременно регионам надо делегировать больше полномочий и наполнять их соответствующими бюджетными источниками.

«За последние 15–17 лет мы наконец навели порядок с единым законодательным пространством, произошло фундаментальное оздоровление России как государства», — сказал Чубайс. По его мнению, все изменения, произошедшие после распада СССР, привели к избыточной централизации управления. «Тот факт, что у нас серьезно стояла проблема распада страны, а сегодня ее не существует, это, конечно, положительный результат тех процессов, которые я описываю. Но, как это всегда происходит в России, мы перебрали. Был очень трудный разворот, который проходил через сердца и души многих сидящих здесь людей, но мы пришли к радикальной перецентрализации», — сказал Чубайс. По его словам, необходимо разворачивать ситуацию в обратную сторону и начать наполнять федерализм реальным смыслом.

Регионы обычно обращаются за дополнительными ресурсами вследствие двух причин — неэффективного управления расходами и неэффективной системы бюджетного выравнивания, говорит ведущий аналитик Moody's по российским регионам Владлен Кузнецов. «С первой причиной федеральный центр борется в том числе за счет ужесточения контроля за неэффективными расходами, тогда как обеспечение регионов доходами является гораздо более сложным процессом», — поясняет он.

Делегирование выше меры

Как уточнила другой участник дискуссии — глава Счетной палаты Татьяна Голикова, с 2012 по 2017 год объем переданных регионам полномочий увеличился на 82%. При этом «очевидна сформировавшаяся в регионах устойчивая тенденция трансляции этих полномочий на муниципальный уровень», считает она.

По данным ее ведомства, на 1 января 2017 года регионам переданы 113 полномочий в 17 сферах деятельности, в их осуществлении участвуют 1060 органов исполнительной власти регионов и 7429 органов местного самоуправления и иных организаций. «Такой объем делегирования на муниципальный уровень приводит к потере прозрачности организации осуществления переданных полномочий, особенно в части регулирования движения бюджетных средств», — заявила Голикова.

Из федерального бюджета в 2012–2016 годах регионы получили субвенции на сумму более 1,5 трлн руб., из которых ежегодно выделялось порядка 330 млрд руб. на делегирование полномочий, подсчитали в Счетной палате. Проверки ведомства показали, что этих субвенций недостаточно, что влечет за собой дополнительные расходы субъектов на то, что, по сути, должно обеспечиваться федеральным бюджетом.

В связи с этим ведомство предлагает закрепить часть переданных полномочий за регионами на постоянной основе. «Это позволит оптимизировать расходы федерального бюджета за счет сокращения численности госслужащих, осуществляющих функции контроля за этими полномочиями», — пояснила Голикова. Источниками такого закрепления, в частности, могут быть средства, полученные при передаче на федеральный уровень платежа за неработающее население, добавила она.

Передача регионам дополнительных расходных полномочий без соответствующей передачи доходных полномочий будет чувствительным ударом по устойчивости региональных бюджетов, отмечает аналитик группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Александр Шураков. «Такую картину мы уже наблюдали в 2013–2014 годах, когда рост региональных расходов на выполнение майских указов привел к возникновению многомиллиардных дефицитов и наращиванию госдолга регионов», — пояснил эксперт.

При этом, добавил Шураков, передать регионам доходные полномочия будет сложно без значимого изменения действующей налоговой системы. Однако передача на региональный уровень поступлений по НДС, НДПИ и прочим доходам дадут бонус тем регионам, где и так все неплохо, рассуждает он. «Гипотетическое повышение НДФЛ также приведет к опережающему росту налоговых доходов у наиболее богатых российских регионов. Более актуальной, на мой взгляд, является задача выравнивания финансовых возможностей региональных бюджетов», — говорит аналитик.

Результат передачи дополнительных полномочий зависит от многих факторов, говорит Владлен Кузнецов. Теоретически при увеличении управляемости доходами и расходами кредитоспособность региона улучшается, однако это будет зависеть от каждого конкретного случая и механизма увеличения полномочий, поясняет эксперт.

Лишние слои управления

Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров, модерировавший дискуссию, считает, что в целом не оправдала себя нынешняя государственная система управления, состоящая из трех уровней — министерства, агентства и службы, она «пожирает» эффективность управления.

«Система управления экономикой абсолютно неэффективна, но мы не готовы от нее отказаться. У нас есть страх перед изменениями, потому что, как правило, любые изменения в лучших целях заканчиваются у нас тем, что у наиболее благополучных регионов отбирают 1% или еще сколько-нибудь (в 2017 году Минфин перераспределил 1% от налога на прибыль от богатых регионов в пользу бедных. — РБК)», — сказал Макаров. Что касается приоритетных проектов, то они будут эффективны, только когда начнут учитывать интересы регионов, а не спускаться правительством сверху вниз, считает он.

По словам Макарова, выйти на темпы роста экономики выше среднемировых при нынешней системе управления нельзя.

Татьяна Голикова также считает, что трехуровневая система государственного управления нуждается в пересмотре. По ее словам, необходимо вернуться к основным принципам разграничения функций госорганов и определиться с целесообразностью сохранения самой модели.

Трехуровневая система госуправления была введена в 2004 году, напомнила Голикова. Согласно президентскому указу «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функции нормативно-правового регулирования были закреплены за министерствами, но в 2016 году их также выполняли две службы из 19 и три агентства из 18, добавила она. Функции по контролю и надзору закреплялись за службами, сейчас, кроме служб, их выполняют восемь министерств из 16 и пять агентств из 18. Функции по оказанию государственных услуг возлагались на агентства, но в 2016 году их оказывали десять министерств из 16 и четыре службы.

«Таким образом, произошел фактический отказ от установленных этим указом основных принципов разграничения уровней госуправления. Систематизация функций в 2004 году сопровождалась дифференциацией условий оплаты труда и организации управленческой деятельности», — заявила Голикова. Теперь же различная функциональная нагрузка и численность ведомств при их равном правовом статусе создали предпосылки к возникновению внутренних противоречий в управленческом процессе и его финансовом обеспечении, добавила она.

Деятельность агентств в качестве федеральных органов исполнительной власти не всегда эффективна, отметила Татьяна Голикова, и это ставит вопрос о целесообразности их существования как самостоятельных органов. «Мы тратим государственные ресурсы на достаточно большое количество прослоек с серьезными финансовыми вложениями, и я думаю, что настало время подумать, чтобы эту систему изменить», — сказала позднее глава Счетной палаты в интервью РБК.