Как Brexit повлияет на обороноспособность ЕС

Май — месяц, когда в Европейском союзе празднуют сразу два Дня Европы: 5 мая, в память создания в 1949 году Совета Европы, и 9 мая — в этот день в 1950 году была выдвинута идея Евросоюза. Именно в мае в Брюсселе часто начинают обсуждать новые интеграционные идеи с акцентом на вопросах безопасности. В этом году май подбросил ЕС новые основания для усиления координации оборонной, да и шире — всей внешней политики: главный партнер по НАТО решил выйти из сделки с Ираном, что не укладывается в представление ЕС о гарантиях безопасности союза. США действуют все более автономно, руководствуясь своими интересами, а значит, и европейским странам необходимо формировать свою повестку, учитывающую новые проблемы.

Брешь в обороне

Однако последние два года отдельной проблемой безопасности ЕС стал Brexit. В результате демарша Лондона Евросоюз теряет очень важную для проведения Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС страну — с наибольшим оборонным бюджетом, развитой экспертизой по борьбе с терроризмом и, что важно, с вооруженными силами и репутацией, которые во многом обеспечивали доверие к военным миссиям ЕС. Без Великобритании только Франция, Италия, Германия и Греция обладают достаточными возможностями, чтобы командовать военными операциями за границами союза. Отказ Великобритании от командования «боевыми группами ЕС» (своего рода силы быстрого реагирования) с 2019 года — это первый конкретный пример влияния Brexit на европейскую безопасность.

Но едва ли не больше от выхода теряет сама Великобритания, которая нуждается в инструментах ЕС для обеспечения внутренней безопасности. Полицейская служба ЕС (Европол), европейский ордер на арест, который значительно упрощает процесс экстрадиции, база данных авиапассажиров и Шенгенская информационная система, сообщающая о подозреваемых в режиме реального времени, важны для борьбы с преступностью и терроризмом. В интересах Лондона сохранить к ним доступ, так же как доступ к Европейскому фонду обороны важен для британского бизнеса. Комплекс всех этих проблем столь серьезен для Лондона, что в конце марта Министерство внутренних дел Великобритании призвало немедленно сфокусироваться на новом соглашении с ЕС в области безопасности, иначе страна окажется под прямой угрозой.

Стремление к оборонной интеграции у Лондона и его пока еще партнеров по ЕС поддерживают и общие вызовы: конфликты в арабских странах и Африке, рост терроризма и новая волна беженцев (особенно если ухудшится ситуация вокруг Ирана), в конце концов — отношения с Россией.

Норвегия или Швейцария

Действующая система международных соглашений в Европе подсказывает две возможные модели договоренностей между ЕС и Британией по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

Первый вариант — норвежская модель. Не входящая в ЕС Норвегия имеет двухстороннее соглашение с союзом об экстрадиции, сотрудничает с Европолом и Евроюстом, участвует в проектах Европейского оборонного агентства. Диалог Норвегии и ЕС происходит в Совете Европейской экономической зоны, куда входит Норвегия, а также через неформальные консультации. Однако возможности подобных площадок ограничены: например, Норвегия не имеет права голоса в принятии решений по международной политике и политике безопасности ЕС.

Вторая модель, швейцарская, подразумевает под собой аналогичные «норвежскому сценарию» договоренности о сотрудничестве в сфере внутренней безопасности, то есть носит более гражданский характер. Совместные с ЕС военные операции каждый раз требуют отдельных соглашений. Диалог в данной модели носит еще более неформальный характер, а список вопросов заметно уже.

Однако главная проблема обеих моделей состоит в том, что ни одна из них не отражает всех возможностей и потребностей Лондона. Так, в вопросах внутренней безопасности ни Норвегия, ни Швейцария, ни какая-либо другая страна за пределами ЕС не имеют доступа к европейской информационной системе уголовных досье. А остальные инструменты, как Европол и запрос на экстрадицию, хотя и доступны, но работают с оговорками. А во внешней политике подобная степень формальной и неформальной вовлеченности в процесс принятия решений абсолютно не соответствует амбициям Лондона, традиционно претендующего на особую роль в европейской, да и мировой политике.

Новое соглашение

Одним из новых вариантов взаимодействия является создание оборонной структуры, открытой для третьих стран и дающей им возможность институционализированного участия в вопросах европейской безопасности. Такой может стать предложенная президентом Франции Эмманюэлем Макроном осенью 2017 года «европейская инициатива реагирования», которая будет находиться вне структур ЕС, что позволит Великобритании стать ее частью. Лондон уже поддержал инициативу.

Еще одна возможность для Великобритании — предложение стран Бенилюкса привлечь третьи страны к военным проектам ЕС, таким как PESCO. Цель этой структуры — усиленное военное сотрудничество, и часть проектов планируют финансировать из Европейского фонда обороны, что является заманчивой возможностью для британских компаний. Министры обороны стран ЕС обсудят эту идею уже в июне.

Хотя предложенные инициативы и более интересны Британии, чем стандартные модели, скорее всего, они смогут стать дополнительными, а не основными решениями, поскольку не касаются области, где Лондону особенно необходима кооперация, — внутренней безопасности. Поэтому правительство Великобритании настаивает на принципиально новом виде партнерства. Еще зимой на Мюнхенской конференции Тереза Мэй заявила, что раз ЕС имеет полномасштабные договоры в сфере торговли с третьими странами, то она не видит причин, почему схожий договор не может быть достигнут в сфере безопасности, например, с Британией. На деле же все обстоит сложнее, Лондон пытается выторговать себе преференции, обойдя наиболее важные для ЕС вопросы.

Переговорные позиции

Например, Великобритания не готова безоговорочно вносить принимаемые на уровне ЕС поправки в нормативные документы. Это увеличит разницу в стандартах и подходах к регулированию, в том числе и очень чувствительных для ЕС вопросов, таких как защита персональных данных. Кроме того, Великобритания не готова принять верховенство Европейского суда над собственным Верховным судом, что не устраивает ЕС, так как возникает риск, что Лондон не будет соблюдать условия достигнутых договоренностей. Есть и еще ряд политических и правовых препятствий, как, к примеру, конституционные запреты в Германии и Словакии на экстрадицию своих граждан странам, не входящим в ЕС. Поэтому преград для полномасштабного договора предостаточно.

В конце 1990-х годов Великобритания в лице премьера Тони Блэра способствовала укреплению ОВПБ. Блэр был убежден, что в отсутствии серьезных военных возможностей у Европы американцы рано или поздно дистанцируются от НАТО. Однако впоследствии именно Великобритания стала противником передачи полномочий в этой области на наднациональный уровень. К примеру, Лондон выступал против реформирования механизма финансирования операций и против создания европейских оперативных штабов, так как это подрывает структуры НАТО. Поэтому перед британскими политиками дилемма. С одной стороны, растущие общеевропейские вызовы, где ЕС — близкий союзник, а с другой — холодная реакция дома на любые проекты, напоминающие общеевропейскую армию.

Несмотря на все это, вероятно, стороны смогут достигнуть соглашения. Во-первых, из-за меньшей интеграции в военной сфере переговоры здесь все же проще, чем, к примеру, по вопросам доступа Великобритании к общему рынку ЕС. Во-вторых, обе стороны нуждаются в таком соглашении и с февраля заметно активизировали контакты по вопросам обороны и безопасности. Хотя ряд стран, в том числе Германия, не хотят торопиться с соглашением, так как боятся, что Великобритания будет использовать свою роль в ОВПБ в качестве рычага давления на страны ЕС.

Особый статус Великобритании в вопросах ОВПБ интересен еще и потому, что подобная сделка может стать прецедентом для других стран, не являющихся членами ЕС. К «первому» эшелону можно отнести Швейцарию, Тунис, Израиль и Норвегию. Однако такие перспективы одновременно и возможность, и проблема для европейской безопасности. Раньше у ЕС существовали единые для всех стран-членов правила, а институты изначально были построены так, чтобы исключить влияние на вопросы обороны «чужаков». Но как поступить в случае появления прецедента и как это отразится на отношениях с «нежеланными» соседями? К примеру, Турция просит о подобном формате десятилетия, с момента появления ОВПБ. Да и Россия когда-то тоже интересовалась особым статусом. Конечно, еще до резкого ухудшения отношений с ЕС в последние годы.