Напрасные планы: почему не стоит возвращаться к трехлетнему бюджету

Одной из наиболее резонансных новостей начала июля стали сообщения Минфина о состоянии государственной казны/ Cначала поступила информация, что в 2017 году Резервный фонд будет потрачен полностью, а Фонд национального благосостояния больше чем на треть; по­том — что правительство намерено зафиксировать бюджетные траты на уров­­не 15,8 трлн руб. в год на 2017–2019 годы; в финале были объявлены плановые параметры внутренних и внешних заимствований.

Большинство экспертов немедленно отреагировали на эти заявления. Сергей Глазьев назвал планы бюджетной экономии «безумными»; Алексей Кудрин предсказуемо поддержал своих коллег; многие обратили внимание на слова Антона Силуанова, что ФНБ это «точно такой же Резервный фонд». Однако мне хотелось бы ос­тановиться на несколько ином аспекте.

Абсолютное отклонение

В ряде стран финансовые власти практикуют среднесрочное бюджетное планирование, в рамках которого составляются и некие аналогии многолет­них бюджетов. Пионером в данной сфере является Великобритания, где еще в 1961 году введена практика составления многолетних прогнозов государствен­ных расходов (multi-year public expenditure surveys). Как и при ее введении, так и сейчас задачей декларируются упорядочение расходных программ и вы­явление приоритетных направлений бюджетного финансирования, а важнейшим результатом обычно называется повышение согласованности дейс­твий отдельных министерств и ведомств при составлении финансовых планов. Под британским влиянием подобная практика была перенята в Австралии, Новой Зеландии и Канаде (а с середины 1990-х используется и в ЮАР), хотя в этих странах роль Министерства финансов в составлении дан­ного документа намного более значима, чем в Соединенном Королевстве. С конца 1990-х практика многолетнего бюджетирования распространи­лась также в Австрии и Германии, а из развивающихся стран — в Танзании и Кении. Некоторые элементы такого подхода используются в США. Однако ни в одном случае многолетний (от двух до четырех лет) бюджет не является законом в отличие от ежегодного и везде бюджетные ориентиры задаются только по расходной, а не по доходной части, что, собственно, и ограничивает возможно­сти принятия данного документа как законодательного акта.

В России и Казахстане принцип трехлетнего бюджетирования был прописан в бюджетных кодексах, одобренных еще в 1999 году. Подобная новация бы­ла вполне понятна и призвана со временем подвести адекватную фи­нансовую базу под формировавшуюся в то время «экономику роста», равно как и продемонстрировать стабильность постсоветских стран и подтолкнуть отечественных и зарубежных предпринимателей к инвестированию.

Однако опыт долгосрочного бюджетирования в российском случае слож­но признать успешным. Если обратиться к статистике последних десяти лет, то окажется, что среднее абсолютное отклонение реальных доходов от про­гнозных для третьего года бюджетного цикла (не важно, со знаком «плюс» или «минус») для трехлетних бюджетов, принимавшихся начиная с 2008 года, составило 28%. По расходам оно было меньше, но тоже впечатляющим — около 12%. В 2015 году ситуация обострилась настолько, что очередной трехлетний бюджет реше­но было не принимать (но, согласно документу, принятому в 2013-м на 2014–2016 годы, в 2016-м доходы должны были составить 15,9 трлн руб.) при поступивших за первое полугодие 4,6 трлн руб., то есть отклонение тут достига­ет более 42%. Сейчас, однако, снова возродился нездоровый интерес к долгосро­чному финансовому планированию.

Неблагодарное занятие

В отличие от многих отечественных экономистов и политиков я не стану выражать своего отношения к идее замораживания бюджетных расходов. Само такое решение ни о чем не говорит: можно заморозить расходы, но на­чать реализовывать более либеральный экономический курс и снижать на­логи; можно подвести под заморозку военные траты, а можно и социалку; можно замораживать расходы при росте доходов и увеличивать резер­вы, а можно удерживать их на том же уровне в условиях, когда доходы сни­жаются еще быстрее. В общем, сама идея замораживания вообще не пред­полагает предметного обсуждения, до тех пор пока не станут известны все подробности плана.

Меня смущает сама идея трехлетнего бюджета. Если посмотреть на случаи с Великобританией и США, где такие финансовые планы носят сугубо индикативный характер, то серьезные отклонения (около плюс 8% по расходам и минус 14% по доходам) были зафиксированы в США в 2009 году, в пиковый период финансового кризиса. Во всех остальных случаях расхождения составляли не более 2–3%. В таких условиях можно говорить о состоятельности подобной практики, но, убежден, не в России.

В российской ситуации бюджет зависит от трех переменных, ни в коей мере не находящихся под контролем правительства.

Во-первых, это цена на нефть (а нефтегазовые доходы составляют в первой половине 2016 года около 36% доходной части федерального бюджета). От нее бюджеты развитых стран (я говорю именно о бюджетах, а не об эконо­миках) практически не зависят, так как бóльшая часть доходов поступает в виде или налогов на доходы частных лиц, или налогов на прибыль несырь­евых компаний, а акцизы на топливо являются практически постоянными. В нашем же случае смешно принимать трехлетний бюджет, если даже члены правительства открыто признают, что предсказывать цену на нефть — самое неблагодарное занятие.

Во-вторых, это валютный курс, который исключительно важен, учитывая, что правительства развитых стран занимают в собственной валюте, тог­да как российские власти и российский корпоративный сектор имеют значительные обязательства в иностранной. В такой ситуации резкое измене­ние курса, порождаемое не только скачками цен на товарных рынках, но и, например, резкими внутри- и внешнеполитическими шагами Кремля, способно привести к серьезным коррекциям в бюджетных доходах и расходах, которые не могут быть предсказаны заранее и, соответственно, не могут быть уч­тены в бюджетных проектировках. Эти скачки курса провоцируют инф­ля­цию, что является существенным дополнительным фактором бюджетной не­определенности.

В-третьих, разумеется, это тотальный правовой нигилизм нашей власти и ее нежелание проецировать последствия собственных решений на экономику. Можно принимать бюджет на несколько лет, когда ты уверен, что за это время не случится событий типа «собянинского сноса», который поставит на колени малый бизнес в крупнейшем российском мегаполисе; или когда нет перспективы того, что налоги сотовых операторов выпадут из бюд­жета, так как их работа на долгие годы станет убыточной из-за «законов Яровой». Бессмысленно писать главный финансовый закон на три года вперед, когда парламент может принять 160 законов за один день, половина из которых влияет на хозяйственную активность и, соответственно, на бюджетные поступления.

Подводя итог, замечу: в условиях современной России, отнюдь еще не преодолевшей экономический кризис и тем более не избавившейся от экспортной зависи­мости и привлечения финансирования на внешних рынках, принятие многолетних бюджетов бессмысленно. Скорее, напротив, нужно жестко перейти к однолетним бюджетам и их плановым корректировкам раз в квартал. При этом было бы правильно снизить долю защищенных статей как минимум в 2–2,5 раза, что сделало бы бюджет более гибким. У нас нет сейчас такой потребности в программах перевооружения, о которой говорит правительство. Многие ныне вводящиеся в строй кораб­ли и подлодки строились по 20 и более лет, и если денег на сооружение но­вых сейчас нет, программы вполне могут быть растянуты по времени, как это происходит сплошь и рядом с гражданскими объектами, в частности с тем же Керченским мостом. Глав­ное же в ны­нешних условиях — с одной стороны, сох­ранить максимально возможную степень финансовой гибкости, а с другой стороны, стремиться к тому, чтобы обязательства и реальные дела власти расходились между собой как можно ме­нь­ше. Трехлетние бюджеты, на мой взгляд, не способствуют реализации ни од­ной из этих задач…

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.