Пенсии и силовики: о чем говорит проект бюджета на 2017–2019 годы
РБК начинает серию публикаций экспертов Московского центра Карнеги о ключевых событиях российской и международной политики.
Проект бюджета на 2017 год (на самом деле даже на 2017–2019 годы) — хороший источник для того, чтобы попытаться проанализировать не только перспективы российской экономики, но и планы российского руководства.
2016 год оказался сюрпризом даже для специалистов. Провал нефтяных цен ниже $30 за баррель и их восстановление до $50 к осени не оказали существенного влияния на краткосрочную динамику экономических показателей — пожалуй, только курс рубля продолжал вести себя, как и раньше, чутко реагируя на изменения стоимости нефти.
Несмотря на последовательное сокращение углеводородного экспорта, сальдо счета внешнеторговых операций все равно осталось позитивным. Причиной тут послужило сокращение импорта — из-за падения и государственных инвестиций, и частных инвестиций, и просто реальных доходов домохозяйств.
Экономика России в 2016 году продолжает постепенно сжиматься, но медленно и без эксцессов. Индекс промышленного производства в среднем по 2016 году составит, вероятно, примерно 97–98% к 2015 году, несмотря на то, что производство углеводородов выросло в натуральном выражении уже более чем на 3%, а средняя цена на нефть в 2016 году обещает быть лишь чуть ниже, чем годом ранее.
На фоне пессимистических ожиданий инвесторов и предпринимателей существенно уменьшился спрос на деньги — остатки средств банков в ЦБ России за девять месяцев 2016 года выросли в два раза (за 2015 год они выросли всего на 19%). При инфляции в районе 6% размер агрегата М2 вырос с начала 2016 года уже на 11%, видимо, за счет вливаний ЦБ в проблемные банки. Денежная база в России продолжает расти быстрее инфляции более восьми лет подряд: только с 2011 года кумулятивная инфляция достигла 50%, в то время как М2 вырос на 85%. Поэтому как минимум некомпетентными выглядят претензии к монетарным властям, что они стерилизуют денежную массу и проводят излишне жесткий монетаристский курс.
Возвращение спроса
Больших новостей не стоит ожидать и в 2017 году. По крайней мере рынок биржевых товаров обещает быть более стабильным, а нефть, по осторожным прогнозам, будет оставаться в коридоре $40–60 за баррель, обеспечивая достаточную поддержку бюджету.
Один из главных рисков для российской экономики в 2017 году — возвращение на потребительский и индустриальный рынки отложенного спроса. Из-за негативных ожиданий в 2015–2016 годах потребители существенно сократили покупки товаров долгосрочного использования. Отдельные категории товаров до сих пор испытывают последствия такого решения (и, конечно, падения доходов): например, спрос на автомобили упал еще на 10% с августа 2015 года. Но в целом за девять месяцев 2016 года импорт сократился всего на 10%, в то время как экспорт — на 22%, а несырьевой экспорт — на 15%.
Это может быть как позитивным, так и тревожным знаком: покупатели возвращаются на рынки, используя сбережения, потому что пришло время заменить товары длительного пользования. Позитивным этот знак был бы, если бы возвращающийся спрос удовлетворялся за счет внутреннего производства или хотя бы совпадал по времени и темпам роста с ростом экспорта. Но мы видим, что темпы падения экспорта сохраняются, внутреннее производство теряет несколько процентных пунктов в год, поэтому возвращающийся спрос придется удовлетворять за счет импорта. Если экспорт продолжит сокращаться быстрее, чем импорт (или импорт вообще начнет расти), то Россия может столкнуться с отрицательным сальдо счета текущих операций, с сокращением резервов ЦБ, ростом инфляции и снижением курса рубля, несмотря на стабильную цену на нефть.
Разумно ожидать от 2017 года продолжения постепенного, но плавного падения основных экономических показателей: инфляция вряд ли составит ожидаемые правительством 4%, но из-за общей депрессии вряд ли выйдет за пределы 6–7% — стандартного уровня инфляции для России в периоды стагнации (в 2011, 2012 и 2013 годах была именно такая).
Курс доллара будет, как и раньше, следить за нефтью и инфляцией. ВВП продолжит медленное снижение или в лучшем случае замрет на месте: драйверы роста отсутствуют, предпринимательская активность сокращается, бюджет не в состоянии заменить частный капитал в области инвестиций. Падение основных инвестиционных показателей, скорее всего, окажется в пределах 10–20%, но долгосрочные инвестиции (в том числе капитальное строительство) упадут сильнее — по некоторым прогнозам, капитальное и особенно жилищное строительство может сократиться до 50%.
Рост налоговой нагрузки в 2017 году (через сокращение количества льгот, рост налогов на недвижимость, рост базы для разовых и сервисных сборов и прочее) будет способствовать дальнейшему сокращению бизнес-активности и уходу в тень все большей доли среднего и малого бизнеса. По данным Росстата, с начала 2016 года количество малых предприятий в России уменьшилось на 70 тыс. (примерно 25%). Часть из них, конечно, просто переквалифицировалась в средние и микропредприятия, но большая доля этого снижения приходится на закрытие юридических лиц предпринимателями, выходящими из бизнеса и уходящими в тень.
Торговле уйти в тень значительно легче, чем производству, поэтому она будет сокращаться опережающими темпами, уступая рынок низкокачественному серому импорту. На фоне общего падения объемов производства с возможным ростом лишь в некоторых областях, заточенных на экспорт (в силу снижения себестоимости) и на внутренний спрос (в силу потери доступного импорта и сокращения покупательной способности), в 2017 году в России следует ожидать дальнейшего падения качества продукции в широком спектре отраслей и роста доли контрафакта и фальсификата как в ингредиентах, так и в конечном продукте не только из-за того, что производителям придется сокращать издержки, но и из-за слабого контроля со стороны регуляторов и высокого уровня коррупции.
Трехлетняя примерность
Российский бюджет, спланированный снова на три года (видимо, чтобы подчеркнуть возвращение стабильности), не принес никаких новостей о методах управления государством и экономикой. Фактически это просто экстраполяция имеющихся трендов, к которой добавили обычный для Министерства финансов оптимизм. Бюджет исходит из того, что российский ВВП вернется к росту начиная с 2017 года, даже при цене на нефть $40 за баррель.
Трехлетние бюджеты традиционно не слишком удаются нашему правительству. Отклонение плана от факта по доходам федерального бюджета за последние шесть лет в среднем составляет 11% (в 2011 году оно было около 30% из-за ошибки в предсказании цены нефти). Средняя корректировка трехлетнего бюджета в течение двух первых лет составляла уже 18%, а отличие доходов 2016 года от их планового размера по проекту 2013 года — 21%. Так что нет никаких оснований полагать, что утверждаемые сегодня бюджеты будут выполняться с высокой точностью.
Однако есть и другие способы «на обороте конверта» оценить проект. Как видно из простых расчетов, российский бюджет остается привязан к стоимости нефти. Корреляция доходов и расходов федерального и доходов консолидированного бюджета России с ценой нефти составляет 99% (это не фигура речи, а математический результат), и лишь расходы консолидированного бюджета имеют с ценой на нефть более низкую корреляцию — 98%.
В натуральном выражении доходы федерального бюджета исторически составляют от 4 млрд до 5 млрд барр. нефти WTI в год (в 2015 году формально они составили 5,33 млрд барр., но здесь сказалось запаздывание в ценообразовании нефти по сравнению со спотовым, в 2016 году этот показатель возвращается на уровень 4,8 млрд барр.). Пока нет никаких причин полагать, что они выйдут за эти пределы и в ближайшие годы.
Расходы более ригидны: с уровня 4,5 млрд барр. они поднялись до уровня 6,1–6,2 млрд барр. в год. Судя по композиции проекта бюджета, магические цифры сохранятся и дефицит федерального бюджета останется на уровне 1,0–1,3 млрд барр. WTI в год, если, конечно, нефть удержится в диапазоне $40–60 за баррель. Это примерно $50–60 млрд в год, или не менее 4% ВВП.
Правительство полагает, что дефицит в течение всех лет не превысит 3% ВВП в основном за счет появления «дополнительных доходов бюджета», преимущественно от приватизации. Но опыт продажи «Башнефти» и доли в «Роснефти» заставляет скептически относиться к таким прогнозам. Дефицит будет покрыт в основном за счет использования резервных фондов. Правительство также анонсировало планы масштабных заимствований на внутреннем рынке, и 2017 год будет показательным с точки зрения оценки рынком риска такого долга и его стоимости.
Выбор приоритетов
Отдельно стоит остановиться на распределении расходов бюджета. На фоне полного отсутствия кардинальных изменений там есть изменения не стратегические, но показательные.
Существенно снижаются затраты на оборону. Хотя наши расходы на эту статью бюджета уже в 2016 году были ниже, чем, например, у Саудовской Аравии, в 2019 году по плану они составят $40 млрд — уровень Германии или Японии, на 20% меньше Франции. Формально это говорит о явном отсутствии у руководства России как намерений всерьез воевать, так и опасений относительно внешних угроз. Судя по всему, милитаристский задор пропаганды нужен, чтобы создавать хорошее настроение в обществе, а не для подготовки его к реальной войне. Неформально это говорит о постепенном уменьшении роли лоббистов военно-промышленного комплекса.
Расходы на национальную безопасность практически не растут в 2017 году и далее в реальном выражении сокращаются, достигая к 2019-му примерно уровня 2009 года. Их доля в бюджете немного растет, но это не должно нас обманывать: платежи производятся не долями, а реальными рублями или долларами.
Расходы на образование немного сокращаются номинально и стабилизируются на три года — это будет означать их падение примерно на 20% в реальном выражении. Это сокращение вполне соответствует общему тренду на интенсификацию образовательного процесса. Неудивительно, что правительство, доходы бюджета которого на 99% коррелируют с ценой на нефть, смотрит на образование населения как на статью расходов, которую надо оптимизировать, а не как на, возможно, самые выгодные в современной экономике инвестиции.
Расходы на здравоохранение сокращаются значительно (примерно на уровень 2007 года в реальном выражении), и в 2019 году они будут в реальном выражении еще на 25% ниже.
Все эти сокращения (масштабные — в области ВПК и армии, медицины и образования; застенчивые — в областях, контролируемых ФСБ и МВД) нужны только для одного: чтобы на фоне падающих доходов удержать на приемлемом уровне социальные расходы. Последние в 2017 году растут даже в реальном выражении (впрочем, как и во все предыдущие годы) и стабилизируются в трехлетнем бюджете. Скорее всего, в последующие годы они также будут скорректированы вверх.
Через проект бюджета отчетливо проглядывает образ мыслей его составителей. Ими движет страх перед обществом, уверенность в отсутствии у них мандата на какие бы то ни было действия, не носящие популистского характера. Главная забота разработчиков — это краткосрочная стабильность, которую изо всех сил поддерживает патерналистская модель государства, залезающего все дальше в капкан социального обеспечения на фоне сокращения трудовых ресурсов, падения ВВП и роста количества пенсионеров.
На случай если раздачи пособий и государственных зарплат будет не хватать для удержания населения от протестов, предусмотрены (насколько это возможно) хорошо финансируемые силовые ведомства, хотя по нынешним временам и они ощутят некоторые финансовые затруднения. Ни о каком экономическом развитии речи быть не может: реформы и попытки диверсификации требовали бы коренных пересмотров и социальной части бюджета, и расходов на образование, а переход к идеологии государственного стимулирования (очевидно ошибочной, но довольно популярной в России) требовал бы существенно больших расходов на экономику.
Другие статьи автора на Carnegie.ru
