Фискальная политэкономия: почему повышение налогов помешает реформам

Почти сенсационная новость февраля: эксперты Института Гайдара по заказу кудринского Центра стратегических разработок подготовили предложения по повышению ставки налога на доходы физических лиц до 17%. Ирония состоит в том, что именно Егор Гайдар был автором и идеологом конструкции низкого подоходного налога с плоской шкалой и именно эта конструкция сыграла важную роль в экономической и социальной стабилизации 2000-х.

Конечно, времена меняются, и придуманная тогда конструкция давно является предметом споров. Низкий подоходный налог оборачивается высокими издержками бизнеса на фонд оплаты труда. Вот и в предложенной схеме повышение на 4 п.п. ставки подоходного налога предлагается уравновесить снижением страховых платежей с 30 до 22%. Еще одно предложение, обсуждаемое в правительственных кругах, — повышение НДС с 18 до 21%, сопровождаемое снижением страховых взносов тоже до 21%. Рассматриваются и другие варианты.

Вообще фискальная тема стала едва ли не главным предметом дискуссий в экономическом блоке правительства и в том сегменте экономической экспертизы, который считался «либеральным». Повышение пенсионного возраста, повышение подоходного налога или повышение НДС — вот основной круг громких идей и дебатов, все остальное — вишенки на торте. При этом сама дискуссия шаг за шагом приучает общество к мысли, что повышение налогов неизбежно, надо только выбрать, где и как.

Мытьем и катаньем

Фискальное мировоззрение правительства ярко проявилось в полемике министра финансов Антона Силуанова и нового министра экономического развития Максима Орешкина (в прошлом заместителя Силуанова) на Гайдаровском форуме. Министр финансов развивал тему повышения налогов, а глава МЭР, как бы оппонируя ему, говорил, что повышения налогов можно избежать, если вывести из тени тех, кто сегодня налогов не платит или недоплачивает. Однако в экономическом смысле «обеление» экономики, предлагаемое в качестве альтернативы, это тоже фискальная мера. Совокупное изъятие денег в пользу государства в результате возрастет.

Конечно, размер теневой экономики в России, если верить тем методикам подсчетов, которые сегодня существуют, очень велик для страны с таким уровнем ВВП на душу населения (около 40% для конца 2000-х — такой же размер теневой экономики в Уганде, Таджикистане и на Филиппинах). Однако размер теневой экономики не единственная российская аномалия: качество институтов и уровень эффективности государственного управления в России (если ориентироваться на соответствующие индексы Всемирного банка) также совершенно не соответствуют уровню нашего развития — такое качество характерно для гораздо более бедных стран. И между двумя этими аномалиями есть прямая взаимосвязь.

Качество правоприменения и качество регулирования и есть, скорее всего, основные факторы более высокого, чем ожидаемый при данном уровне развития, размера теневого сектора. Но эта более широкая проблема находится за границами компетенций министра экономического развития, явно не обладающего на настоящий момент политическим мандатом. Поэтому программа «обеления», скорее всего, сведется к административному давлению на бизнес, который заставят показать более широкую базу, и эффективная ставка налога повысится. Этот способ имеет еще то преимущество для экономического ведомства, что в моменте может дать одновременно и расширение налоговых поступлений, и статистическое увеличение ВВП. При этом долгосрочный эффект для экономической активности и роста будет отрицательным или нулевым.

История проблемы

Но вернемся к налоговым новациям, обсуждаемым в экспертно-правительственных кругах. В аргументациях, которые при этом звучат, легко заметить подвох.

С одной стороны, министр финансов, например, откровенно говорит, что бюджет при нынешнем уровне налоговых изъятий сбалансировать невозможно, а с другой — выступающие со все более яркими налоговыми новациями эксперты уверяют, что уровень налогообложения останется прежним, нагрузка будет лишь структурно оптимизирована. Кто-то из них нас явно обманывает. То ли вы хотите оптимизировать эффекты налогообложения для экономики, то ли сбалансировать бюджет?

Если же посмотреть на ситуацию чуть шире, то можно вполне уверенно предположить, что налоговый маневр обернется именно ростом фискальной нагрузки.

Эта проблема, собственно, сформировалась довольно давно, еще после кризиса 2008 года, когда расходы российского бюджета резко выросли. Первоначально дополнительные расходы использовались для смягчения социальных последствий кризиса. Однако после восстановления экономической активности и нового взлета цен на нефть они не сократились до прежних размеров: расходы федерального бюджета оставались в среднем на 2 п.п. выше, чем в середине 2000-х, а консолидированного бюджета — почти на 5 п.п.

Расширить расходы позволили, как известно, вновь выросшие экспортные доходы. За это расширение бюджет расплатился лишь исчезнувшим, несмотря на сверхвысокие цены на нефть, профицитом. Но никто конкретно за это тогда не заплатил, в то время как бенефициаров было немало.

Политэкономия «налоговых маневров»

Фактически после кризиса 2008–2009 годов Россия вступила в новый политико-экономический период. Этот период характеризовался, с одной стороны, замедлением инвестиционной активности и темпов экономического роста, а с другой — заметным расширением публичного сектора.

В итоге эпоха бюджетного благополучия, позволявшая одновременно и расширять систему бюджетного заказа, и повышать зарплаты в бюджетном секторе, и загружать оборонку, сформировала новую политическую коалицию, которую можно назвать олигархическо-распределительной. Эта коалиция имеет к тому же выраженный военно-полицейский характер: расходы на оборону, общегосударственные вопросы и правоохрану составляют вместе около 40% федерального бюджета. Эта же коалиция, кстати, формирует спрос на геополитическую напряженность и внешнеполитические конфронтации.

Выбор, перед которым встал Кремль после падения цен на нефть, по сути очень прост: либо достаточно резко сокращать и перераспределять расходы, либо искать новые источники доходов в размере примерно 3% ВВП. При этом сокращение и перераспределение расходов неминуемо ведет к переформатированию политической коалиции. Так что приходится искать способы выжать из экономики недостающие проценты доходов.

Совершенно не состоятельны поэтому аргументы некоторых экспертов и чиновников, что, мол, россияне «привыкли» к высокому уровню социальных благ и эта привычка диктует необходимость повышения налогов. Как видим, еще в 2000-х россияне жили при более низком уровне расходов. «Привыкли» к новому уровню скорее участники распределительной коалиции и опирающиеся на нее политические группы.

Столь же очевидно из сказанного, что проблема не может быть разрешена с помощью «налогового маневра»: для поддержания коалиции нужны реальные дополнительные доходы. При этом повышение налогов, разумеется, тоже политически чувствительная процедура, а потому муки творчества экономических экспертов по упаковке фискальных мер в прогрессистские обертки, скорее всего, продолжатся.

Голая же суть дела состоит в том, что повышение налогового бремени позволит сохранить перекошенную структуру государственных финансов, доминирование государства и широкие перераспределительные сети в экономике, а следовательно, архаические цели и методы в госуправлении и политике. Именно здесь находятся главный нерв экономической политики и главная развилка. И если вам скажут, мы, мол, немного повысим сейчас налоги, а потом будем проводить реформы и улучшать бизнес-климат, — не верьте. Все ровно наоборот: если налоги повысить удастся, то никакие реформы никому не будут нужны. А вот если не удастся, то вероятность реформ резко возрастает.