Контроль над рисками: каким получился проект бюджета
Государственный бюджет — концентрированное выражение экономической политики, он должен дать ответы на вызовы, стоящие перед обществом и государством. Это тем более важно сейчас, когда мир столкнулся с тяжелым и беспрецедентным за последние сто лет кризисом, имеющим в основе неэкономические предпосылки. На его фоне быстро формируются контуры и механизмы будущего общества и будущей экономики.
Бюджетная задача
Представленный правительством проект федерального бюджета на 2021–2023 годы готовился в уникальных условиях внешних шоков с неопределенными кратко- и среднесрочными последствиями, причем не только для нашей страны. И уже это делает работу над бюджетом исключительно трудной, требуя от его разработчиков сочетания одновременно твердости и гибкости. Сразу скажу, что, по моему мнению, правительство с этим вызовом в целом справилось.
Следует отметить, что проект имеет очевидные признаки бюджета развития, то есть он нацелен на решение как антикризисных задач, так и на реализацию долгосрочных национальных приоритетов, определенных указом президента России от 21 июля 2020 года. Активная бюджетная политика, нацеленная на смягчение последствий кризиса и на продолжение структурной модернизации, при этом предполагает и меры бюджетной консолидации на фоне падения доходов, что позволит жестко контролировать расходы и не допустить бюджетного кризиса.
В российских условиях бюджет является важнейшим способом смягчить удар кризиса для людей и предприятий. Уже в 2020 году антикризисные меры (прямые расходы, снижение налогов и отсрочки уплаты налогов) составили порядка 3,5–3,8% ВВП, что позволило существенно ограничить глубину экономического спада, который ожидается на уровне 4% ВВП (весной ожидания были гораздо более драматическими). Можно утверждать, что в России меры бюджетной поддержки оказались одними из наиболее эффективных: в Германии аналогичная поддержка составляла 4,8% ВВП при спаде 6%, в США — 11 и 4,2%, во Франции — 5,1 и 9,8% соответственно. И в дальнейшем предполагается достаточно осторожное отношение к наращиванию бюджетных расходов, с учетом того, что важен не только объем, но прежде всего эффективность.
Бюджет предполагает превышение расходов над доходами, что вполне естественно в условиях кризиса. В течение всего трехлетнего периода прогнозируется дефицит с трендом на сокращение. Образующийся разрыв должен покрываться за счет повышения налогов (в меньшей мере) и бюджетных заимствований (основной источник покрытия дефицита).
Правительство демонстрирует гибкость в налоговой сфере. С одной стороны, поднимается налогообложение крупного бизнеса и физических лиц с высоким уровнем доходов. С другой стороны, снижаются налоги для некоторых категорий налогоплательщиков, прежде всего представителей малого и среднего бизнеса и ИТ-компаний.
В ближайшие три года можно ожидать достаточно стабильного поступления доходов бюджета — их динамика укладывается в 16–17% ВВП. Ежегодный прирост доходов в номинальном выражении составит: в 2021 году 5,1%, в 2022 году 10,0%, в 2023 году 7,9%, что выше уровня прогнозируемой инфляции.
Дефицит бюджета будет покрываться почти исключительно за счет нетто-заимствований на внутреннем рынке — на 2–2,5% ВВП в год. Ожидается заметный рост объема госдолга — с 12,3% ВВП на начало 2020 года до 21,4% ВВП к концу 2023-го, а также расходов на его обслуживание при сохранении резервов ФНБ (более 10% ВВП). В 2022–2023 годах тенденция на сокращение бюджетных расходов сохраняется. Финансирование дефицита бюджета за счет внутренних заимствований не противоречит требованиям бюджетной и долговой стабильности. Долг остается низким по международным сравнениям.
Смягчение и консолидация
Безболезненное наращивание заимствований стало возможным благодаря консервативной бюджетной политике последних 20 лет, когда правительство ограничивало поступление рентных доходов в текущее потребление и формировало из них суверенные резервы. Исключительно низкий госдолг и низкая инфляция создают широкое пространство для бюджетного маневрирования в условиях кризиса.
Однако очень важно не растратить преимущества здоровой финансовой системы последних лет. И здесь надо видеть ряд рисков.
Во-первых, сколь бы низким не был уровень долга, его наращивание предполагает и наращивание расходов на обслуживание. С учетом текущего уровня инфляции в России (низком, но все-таки существенно более высоком, чем в других развитых странах) стоимость долговых ресурсов у нас довольно высокая. По сравнению с 2019 годом обслуживание государственного и муниципального долга вырастает более чем вдвое — с 730,8 млрд до 1610,9 млрд руб. в 2023 году.
Во-вторых, современный кризис в основе своей имеет шок предложения, связанный с искусственной остановкой производства (из-за закрытия границ и локдаунов). Это принципиально отличает нынешнюю ситуацию от Великой депрессии или от кризиса 2008–2010 годов (Великой рецессии), в основе которых был шок спроса. И даже при схожести глубины падения шок предложения не лечится «вертолетными деньгами», поскольку есть высокий риск попадания в ловушку стагфляции. Сейчас это выглядит как экзотика, но игнорировать такой риск нельзя. Не говоря уже о том, что в России инфляционные ожидания до сих пор остаются достаточно высокими.
Именно поэтому в федеральный бюджет закладывается тренд на бюджетную консолидацию, ведущий к постепенному сокращению дефицита: с 4,4% ВВП в 2020 году до 2,4% ВВП в 2021 году и 1,0–1,1% ВВП в последующие два года. Бюджетная консолидация вполне оправданна, и сокращение расходов (до 1 трлн руб. ежегодно) не должно оказывать негативного влияния на экономику.
Разумеется, важен не только объем расходов, но и их эффективность — способность обеспечить экономический рост и рост благосостояния. Параметры федерального бюджета содержат некоторое возрастание (с 20,3% в 2019 году до 21,4% в 2023-м) доли расходов, которые принято относить к производительным, то есть повышающим совокупную факторную производительность. В частности, увеличивается доля средств, направляемых на развитие образования, здравоохранения, транспортной инфраструктуры.
Предусмотрено ежегодное наращивание финансирования мер по достижению установленных президентом национальных целей — с 2,2 трлн руб. в 2020 году до 2,8 трлн руб. в 2023-м. На нацпроекты в 2023 году пойдет около 12% бюджетных расходов (в 2019 году эта доля составляла около 9%).
По нашим оценкам, изменение структуры бюджета расширенного правительства в 2021 году по сравнению с 2019-м окажет положительное влияние на экономический рост в среднесрочной перспективе, ускорив его примерно на 0,2 п.п.
Еще в декабре 1880 года министр финансов России Александр Абаза, представляя Государственному совету очередной бюджет, предлагал пойти по пути экономии многих статей расходов, «кроме лишь таких, на которые не нужно жалеть денег, собственно, потому, что издержки на них ведут к подъему народного благосостояния; к таким расходам относятся издержки на училища и школы, на устройство судебной части и на пути сообщения». Как мы видим, бюджетные приоритеты, особенно в переломные и кризисные моменты истории, меняются не так уж сильно.
