Предвыборная вертикаль: как у ЦИК появился шанс сделать выборы честнее
Как известно, новый состав Центральной избирательной комиссии объявил беспощадную войну использованию административного ресурса на выборах. Например, ушедшему в отставку председателю Избирательной комиссии Московской области Иреку Вильданову вменили слишком тесный контакт с подмосковной администрацией. Так сложилось, что сейчас идет формирование новых составов большинства региональных комиссий России — 55 из 85. ЦИК в спешном порядке принимает решения о своих рекомендациях в региональные избиркомы. По большей части рекомендуемые лица — это проявившие себя в предыдущих избирательных кампаниях председатели, заместители председателя или секретари региональных избирательных комиссий. Легко предположить, что аппарат ЦИК ведет сейчас интенсивные переговоры с региональными администрациями.
Игра с избирателями
Так уж повелось и в советские, и в постсоветские времена, что выборы организуют специально создаваемые органы — избирательные комиссии. Предполагается, что избирательные комиссии в своих решениях независимы от действующей власти. Понятно, что в противном случае избиркомы будут воспроизводить власть до тех пор, пока граждане не решат, что выборы им не нужны и менять власть надо другим способом.
Система избирательных комиссий претерпевала за последние 100 лет серьезные изменения. Драматическое ее начало ознаменовалось постановлением СНК №72 от 30 ноября 1917 года «О смещении членов Всероссийской по выборам в Учредительное собрание комиссии» «ввиду отказа работать совместно с комиссаром, назначенным Советом народных комиссаров», подписанным Лениным.
Затем последовал период избирательных комиссий «при исполкомах», потом избиркомы стали номенклатурой КПСС. Наконец, во времена «смуты 1990-х годов» в избиркомы (как и в депутатский корпус) проникли люди «со стороны», из народа. То было время еще не опомнившегося от перестройки российского чиновничества. Некоторое — очень короткое — время россияне имели реально конкурентные выборы. Впрочем, нынешние организаторы выборов любят рассказывать про фальсификации 1996 года и коробку из-под ксерокса, которые сейчас представляются мне, наблюдающим за выборами уже более четверти века, детскими шалостями по сравнению с тем, что я видел позже.
Между прочим, в 1996 году проходили не только выборы российского президента, но и выборы мэра Москвы Юрия Лужкова, и именно на этих выборах впервые обозначились основные черты будущего. В 1996 году, а затем через год — на выборах Мосгордумы — наблюдательные москвичи могли заметить использование таких административных технологий, как принудительный сбор подписей и агитация под видом информирования о достижениях определенных кандидатов. В Москве раньше, чем в России, чиновничество пришло в себя, и администрация стала основным, хотя и неформальным участником выборов. Превращение выборов в игру администрации с избирателями распространялось на всю Россию постепенно и завершилось к середине первого десятилетия 2000-х.
Одним из необходимых инструментов такого превращения является подконтрольность избирательных комиссий. Лужковская администрация сумела достаточно быстро решить эту задачу, путинская администрация расширила и углубила этот опыт. Впрочем, не надо думать, что все 100 тыс. российских избирательных комиссий управляются со Старой площади. Для этого предназначено специальное избирательное ведомство.
Избирательная система
Российская система избирательных комиссий состоит из четырех основных уровней и двух вспомогательных. Основные уровни, находящиеся в отношении соподчинения, — это ЦИК, региональные комиссии, территориальные и участковые комиссии. Несколько особняком стоят формирующиеся только на период выборов окружные избирательные комиссии и формально не включенные в иерархию избирательные комиссии муниципальных образований. Каждому уровню комиссий соответствует свой уровень курирующей его администрации: ЦИК — администрация президента (президент назначает треть членов Центризбиркома), комиссии субъектов Федерации — региональные администрации, территориальные и участковые комиссии — районные администрации.
Формирование комиссий в условиях отсутствия интереса граждан к выборам — дело непростое. Особенно когда речь идет об участковых комиссиях. По большей части приходится использовать старый советский «производственный» принцип: бюджетным и околобюджетным предприятиям отдавать приказы о делегировании в комиссии сотрудников предприятия. А приказы эти может отдавать только местная администрация. Поэтому у нас так много комиссий, состоящих из учителей, врачей и других бюджетников. При этом члены комиссии обычно в подавляющем большинстве работают на одном предприятии (в одной школе, больнице и т.д.), а председателем комиссии является один из руководителей этого предприятия. Трудность, заключающаяся в том, что в комиссии должны быть члены парламентских партий, зачастую обходится фиктивным выдвижением сотрудников предприятия от разных партий.
Современная российская администрация неплохо усвоила советский опыт формирования коллегиальных органов, творчески дополнив его. Управляемый орган должен состоять из руководящей группы «нужного направления» и массы, которой, в общем-то, все равно и которая ориентируется на руководителя. Перестроечным новшеством было разбавление массы одним-двумя оппозиционерами, создающими демократический имидж.
Подконтрольные комиссии
Территориальные комиссии играют роль существенно более значительную, чем участковые по двум причинам: во-первых, они обычно являются главными комиссиями на местных выборах (принимают решения о регистрации кандидатов), а во-вторых, именно они производят ввод данных в ГАС «Выборы», после чего серьезные фальсификации практически невозможны. Поэтому местные администрации уделяют составам территориальных комиссий повышенное внимание. Но по закону территориальные комиссии формируются не администрациями (как было в Советском Союзе), а региональными комиссиями. При этом региональные комиссии обязаны в обязательном порядке учитывать предложения, поступившие от парламентских партий.
Обычная картина при наличии хоть каких-то альтернативных кандидатур — не включать в комиссии граждан, не рекомендованных местной администрацией, которая всегда успевает позаботиться о том, чтобы были представлены надежные кандидатуры (в крайних случаях кандидатуру может выдвинуть трудовой коллектив самой администрации).
Почему же, спросите вы, региональные комиссии так любят администрацию? А куда им деваться? По закону половина региональной комиссии формируется главой региональной администрации, а другая половина — законодательным органом, независимость которого от администрации читатель может оценить сам. Региональные избирательные комиссии — это государственные органы, которые обычно располагаются в зданиях региональных администраций, имеют собственный аппарат и руководство, работающее на постоянной основе. Комиссии важны для администрации, потому что именно они проводят региональные выборы. Рассчитывать на то, что региональная администрация будет формировать неподконтрольные ей комиссии — все равно что верить в чудо.
Проверка для ЦИКа
Есть, правда, одно но. Парламентские партии имеют в региональных комиссиях одно, а ЦИК — аж два «квотных» места. То есть губернатор и законодательное собрание обязаны назначить члена комиссии по предложению парламентской партии и ЦИКа. Еще одна пикантная подробность заключается в том, что ЦИК предлагает кандидатуру на должность председателя региональной комиссии.
Воспользовавшись тем, что сейчас идет обновление составов региональных комиссий, гражданское общество решило провести эксперимент. ЦИКу предложено рассмотреть несколько кандидатур достаточно известных в правозащитном сообществе людей для включения их в составы избирательных комиссий Самарской, Челябинской, Московской областей и города Москвы. Людей, явно не страдающих излишней любовью к администрации и считающих использование административного ресурса основным изъяном российских выборов. Понятно, что эти кандидатуры не вызывают особой симпатии у региональных администраций. Но ведь ЦИК независим от других органов власти в пределах своей компетенции, не правда ли?
