Место в системе: почему Алексей Кудрин может опять пригодиться президенту

Накануне инаугурации и назначений на ключевые посты в администрации президента и правительстве одной из самых обсуждаемых тем является возвращение во власть близкого соратника Владимира Путина и его неформального экономического советника Алексея Кудрина, принявшего заметное участие в формулировании среднесрочной стратегии развития России. Некоторые из этих тезисов уже появились в ежегодном послании Федеральному собранию, а одна из самых спорных тем — повышение пенсионного возраста — вернулась в практическую повестку.

Предвыборный советник

Возвращение Кудрина во власть началось ровно два года назад — весной 2016 года. Для этого были два значимых обстоятельства. Во-первых, провал попыток вывести отношения с Западом из кризиса через создание единой антитеррористической коалиции (Владимир Путин призвал к этому на Генеральной Ассамблее ООН в Нью-Йорке в сентябре 2015 года, но услышан не был). Потребность в адаптации к суровой реальности санкций росла вместе со спросом на относительно здравые идеи, позволяющие избежать изоляции и новых экономических проблем. В отличие от многих окружающих Путина друзей, преданных соратников, не задающих вопросов исполнителей и «ястребов», Кудрин предлагал план действий, позволяющий развивать экономику и повышать эффективность госуправления. И даже если к реализации этих планов государство не было готово приступать, само их наличие ставило Кудрина (и его единомышленника в этом смысле Германа Грефа) особняком от всей остальной элиты.

Во-вторых, приближались президентские выборы. И это обстоятельство важнее. Если в первом случае речь шла скорее о дискомфортной внешней среде, что само по себе недостаточно для радикальных перемен, то во втором — была острая потребность режима и персонально Путина в формулировании стратегии развития страны на следующие шесть лет. За два года до президентских выборов, весной 2016 года, российский лидер оказался в гуще геополитического кризиса, но при этом ничего внятного на долгосрочную перспективу ни его окружение, ни он сам предложить не могли. Сама логика развития режима, имеющего крайне консервативное мышление и зажатого в механике бесконечных тактических спецопераций, исключала возможность ставить стратегические задачи развития и прописывать план их реализации.

Конкуренция программ​

В начале 2016 года Владимир Путин принимает решение приблизить к себе Кудрина, наделить его определенным статусом и дать возможность поработать. Но, надо признать сразу, мало что из этого получилось. Возвращение Кудрина происходило через институт Экономического совета при президенте, находившегося в спящем состоянии и практически не востребованного властью. Одновременно Кудрин стал главой Центра стратегического развития — экспертной площадки, не обладавшей серьезными аппаратными возможностями. Неформальный экономический советник был «пристегнут» к совету через должность заместителя председателя, но в условиях, когда другим заместителем оказывался помощник Владимира Путина и идеологический оппонент Кудрина Андрей Белоусов. Белоусов получил контроль над аппаратом совета, а также сосредоточил в своих руках все ключевые функции: определение повестки, направлений деятельности рабочих групп, решение организационных вопросов. Первое значимое заседание Экономического совета (май 2016 года) прошло в формате, вписавшем бывшего министра финансов в рамки принудительной конкуренции с программой Столыпинского клуба. От изначальной идеи сделать Экономический совет площадкой для разработки Кудриным стратегии развития России практически ничего не осталось: Кудрин оказался в конкурентной среде, с отсутствием аппаратных возможностей и при доминировании своих оппонентов. Неудивительно, что последнее упоминание Экономического совета на официальном сайте президента датировано декабрем 2016 года. Не пригодилась эта площадка и Путину: он однажды выслушал две стороны — реформаторскую и дирижистскую — но вникать в тонкости плюсов и минусов разных моделей развития не захотел.

С тех пор подготовка будущей программы президента (которую, надо признать, мир так и не увидел) велась сразу на нескольких площадках; их статус, возможности и «популярность» в глазах президента постоянно менялась. Над разными идеями работали в командах Дмитрия Медведева, Андрея Белоусова, Сергея Кириенко и Алексея Кудрина. И лишь в прошлом году произошла формальная «склейка» политических менеджеров с экономическими стратегами: Кудрин и эксперты ЦСР были привлечены к работе с АП при подготовке выборов​, Кудрину удалось добиться включения в путинское послание некоторых значимых его идей. Однако доведение до завершения процесса создания единой стройной программы развития так и не состоялось.

График нового срока

После президентских выборов наступил новый политический этап: потребность в формулировании стратегии развития как цельного документа ушла. На первый план вышла совсем другая логика, которой предстоит определять и кадровую, и институциональную логику развития на ближайшее время. И Кудрин вполне может оказаться в числе тех, кто составит узкий круг политических назначенцев с серьезным влиянием на принятие государственных решений.

Сегодня Владимир Путин находится в ситуации неизбежности будущей политической реформы, а его «цикл» условно разбит на две неравные части. Президенту предстоит решать, доверять ли страну преемнику, и если да, то как будут осуществляться передача и распределение власти между бывшим и будущим президентами, каковы будут их формальные и неформальные статусы. Но эта институционально-политическая задача, похоже, отложена на вторую половину путинского срока: именно через три-четыре года можно ожидать волну крупнейших кадровых и институциональных изменений, включая и вероятную конституционную реформу.

Для первой же половины срока заготовлена подготовительная стадия — максимизация усилий, ресурсов и возможностей для решения наиболее острых задач социально-экономического развития: реформы здравоохранения и образования, повышения пенсионного возраста, инфраструктурного развития, адаптации налоговой системы к ситуации относительно низких экспортных доходов. Иными словами, первая часть путинского срока должна завершить всю грязную работу, чтобы снизить «нагрузку» на государство в период, когда начнется трансформационная стадия. Интересы Кудрина (а вместе с ним прогрессивной части элиты и системных либералов) с Путиным совпадают: первые два-три года должны уйти на структурные преобразования в экономике, и президент, судя по всему, не против кудринского участия в этом. Дело осталось за «малым»: выбрать институциональную модель «легализации» Кудрина.

«Плавающие» полномочия

А это как раз оказывается технической проблемой стратегической сложности. Можно назвать несколько серьезных ограничителей, которые Путин будет вынужден принимать во внимание.

Во-первых, полномочия Кудрина должны быть выстроены таким образом, чтобы стать де-факто «плавающими»: он играл бы существенную роль только при выполнении отдельных задач, поставленных перед ним Путиным. Уже только по этой причине представить Кудрина в правительстве сложно.

Во-вторых, минимизация рисков конфликтности с крупными группами влияния. Возможное получение Кудриным убедительного статуса идеолога экономического курса с практически монопольными прерогативами в этой сфере делает такие конфликты неизбежными. Это важно учитывать, так как оппонент Кудрина Андрей Белоусов может получить значимое место в системе принятия государственных решений (например, пост первого вице-премьера). В противниках главы ЦСР — практически вся мощная государственно-олигархическая элита, сосредоточившая в своих руках управление крупнейшими активами страны в сфере ТЭКа и ВПК. Полномочия Кудрина могут в таком случае носить локальный характер, но подкрепляться серьезным аппаратным статусом.

В-третьих, никуда не исчезли, мягко говоря, прохладные отношения между Алексеем Кудриным и уволившим его в 2011 году Дмитрием Медведевым. По решению Путина обоим приходится встречаться, обсуждать вопросы, имеющие политическое значение для президента, но это вовсе не означает готовность Кудрина идти под начало Медведева. Точно так же это не означает готовность Медведева делиться административно-политическим ресурсом с фигурой, не готовой ему подчиняться и имеющей прямой и регулярный выход на Путина. Каким бы ни был будущий статус Кудрина, он, скорее всего, логично оказывается за пределами кабинета министров, если главой правительства останется Медведев.

Нынешние слухи о возможном назначении Кудрина помощником Путина (или заместителем главы администрации президента) имеют свою логику, позволяющую и развести Кудрина с правительством, и локализовать его сферу деятельности, и сделать круг его полномочий более гибким. Однако у этого решения есть и недостаток: главным ресурсом Кудрина в таком случае окажется доступ к президенту, а если геополитическая повестка и консервативная часть элиты продолжат доминировать, этого ресурса будет недостаточно для проведения эффективных реформ. Поэтому каким бы в итоге ни было решение Путина о судьбе Кудрина, невольным союзником последнего окажется макроэкономическая конъюнктура, динамика которой и станет важнейшим фактором дальнейшего развития страны.