Неприкосновенный запас: насколько реальны прямые санкции США против КНР
После прихода в Белый дом Дональда Трампа тема торговой войны США с Китаем заняла прочное место в заголовках глобальных СМИ. Американский президент настойчиво добивается выравнивания торгового баланса, повышая тарифы на китайский импорт, Пекин принимает ответные меры. Трамп пытается добиться уверенной победы, заключив с КНР большую сделку и определив новые правила игры.
Одновременно все громче звучит сюжет экономических санкций. Многие наблюдатели смешивают понятие санкций и торговых войн. Их можно понять: в США тематика экономических отношений с Китаем в последнее время политизируется. КНР объявляется одним из вызовов национальной безопасности наряду с Россией. Все громче звучат опасения, что китайский технологический рывок угрожает конкурентоспособности американской экономики, поэтому торговая война часто комментируется с политическим подтекстом. А так как Вашингтон сегодня все чаще использует экономические санкции для решения внешнеполитических задач, торговые войны и санкции причудливым образом объединяются в одно целое.
Другими средствами
Тем не менее такое смешение искажает реальную картину. Торговые войны и санкции — разные вещи. Первые направлены на повышение конкурентоспособности национального бизнеса, то есть преследуют в основном экономические цели. Вторые являются инструментом власти и принуждения, средством заставить страну-цель изменить свою внутреннюю или внешнюю политику. В случае торговых войн ключевым инструментом является регулирование тарифов. В случае санкций — ограничительные меры: заморозка активов, штрафы, торговые запреты, финансовые ограничения и т.п. В правовом плане торговые войны и санкции также разделены, причем в США с их легалистской культурой — особенно четко.
Поэтому было бы ошибкой подводить под один знаменатель отношения США с Китаем и с Россией. В первом случае речь пока идет в основном о торговой войне. Во втором — преимущественно о санкциях. По сравнению с торговыми войнами санкции гораздо более инерционны, токсичны для бизнеса и разрушительны для двусторонних отношений. Торговую войну повернуть вспять проще, и она менее опасна для политических отношений.
Впрочем, сбрасывать санкции со счетов в отношениях Вашингтона и Пекина вряд ли стоит. В США уже давно идет дискуссия о возможности более активного использования санкций для сдерживания Китая.
Еще в 1989 году, после событий на площади Тяньаньмэнь, США и ЕС применили против Китая широкий набор санкционных мер. Большинство из них было отменено в 1990-х под влиянием огромных темпов роста китайской экономики и объективной заинтересованности западного бизнеса в КНР. Кроме того, в Вашингтоне считали, что укрепление рыночных отношений поможет демократизации Китая. К тому же санкции оказывали минимальное воздействие на китайскую экономику и утратили свой политический смысл. В октябре 2000 года конгресс принял закон PL 106-286 «О нормальных торговых отношениях с КНР», сохранивший лишь ограничения на поставки вооружений и некоторых чувствительных товаров и технологий.
Санкционные удары
Сегодня можно говорить о двух типах санкций, которые США используют против КНР. Первый — внесение в черные списки (SDN и другие списки Минфина США) компаний и физических лиц, которые замешаны в нарушении американских и международных санкционных режимов. Сегодня в их числе 150 юридических и физических лиц. Значительное их число проходит по северокорейской линии и проблеме нераспространения ядерного оружия, ряд случаев связан с Ираном и Сирией. В тот же список попал департамент подготовки войск и снабжения Центрального военного совета КНР, купивший у России истребители и системы ПВО и попавший в черный список за нарушение хорошо известного у нас закона CAATSA. Наряду с китайскими организациями и гражданами в списке можно найти филиалы иностранных компаний, которые работают в КНР и попадают под те или иные санкционные нормы США. В их числе, например, «дочка» ВЭБа VEB Asia Ltd, которая проходит по украинскому санкционному пакету, но в силу своего расположения в Гонконге попадает в китайский список. Там же можно найти и «Белнефтехим», у которого есть офис в Пекине и который числится в программе санкций против белорусских властей.
Китай обычно холодно реагирует, когда его граждане и организации попадают на карандаш американского регулятора. Однако ответные меры, как правило, не принимает. Число китайцев в американских списках пока невелико, а ущерб экономике практически нулевой.
Второй тип санкций — штраф для компаний, которые осуществляют транзакции с подсанкционными организациями и физическими лицами. Штрафы могут дополняться требованиями, такими как внедрение программ комплаенс, обучение персонала соблюдению американского законодательства, увольнение сотрудников, по чьей вине произошли нарушения и т.п. Подавляющее число таких санкций используется Минфином США против собственно американских фирм, а также компаний ЕС, Японии и других развитых стран. За последние десять лет было только два санкционных дела с участием китайских компаний, а на остальные страны пришлось около 200.
Наиболее резонансным, конечно, было дело ведущей китайской телекоммуникационной компании ZTE. Решение по нему было вынесено в марте 2017 года, причем кроме Минфина разбирательство вели Министерство юстиции и Министерство торговли США. Китайская компания обвинялась в преднамеренной и спланированной поставке американских комплектующих в Иран в нарушение режима санкций. Минфину компания должна была выплатить более $100 млн, а Министерству торговли — более $1 млрд. Другое разбирательство завершилось в декабре 2018-го. Китайская компания Jereh Group реэкспортировала в Иран оборудование для добычи нефти. Однако в сравнении с ZTE объем ее сделок был небольшой. Минфин потребовал с нее лишь $2,7 млн.
Сейчас набирает обороты скандал вокруг китайской Huawei. Ее также обвиняют в преднамеренном нарушении санкций против Ирана. Масла в огонь подлил арест в Канаде по запросу США финансового директора компании Мэн Ваньчжоу. В самих США процесс сопровождается ростом антикитайских настроений в конгрессе и острыми заявлениями о китайской угрозе. По всей видимости, в Пекине это восприняли как вызов и сделали соответствующие выводы. Впрочем, дело не завершено, и давать оценки о его влиянии на другие фирмы из КНР рано. Обычно китайские компании внимательно относятся к санкционным режимам США и стараются их не нарушать.
Однако лояльность китайского бизнеса не снимает стратегических вопросов для Вашингтона — в какой степени и как именно использовать санкции против КНР, если политическое влияние Пекина будет нарастать, а противоречия с США — углубляться. Ответ вряд ли утешителен для Белого дома: Китай накопил большой запас прочности, и масштабные санкции против него едва ли будут эффективными. Против Пекина весьма сложно будет сформировать международную коалицию, сопоставимую с антироссийской. С КНР такой подход не сработает — слишком сильным будет противодействие бизнеса, да и Китай может крайне жестко ответить. Поэтому в ближайшее время Вашингтон и Пекин будут выяснять отношения в формате торговой войны, оставляя серьезные санкции про запас.
Материал основан на докладе, представленном к конференции Валдайского клуба, РСПП и Российско-американского совета делового сотрудничества: «Экономическое сотрудничество России и США в условиях неопределенности».
