Отставка на будущее: зачем Владимир Путин начал реформу власти
Послание Владимира Путина Федеральному собранию дает старт переходному периоду в российской политике. Россия перестает быть суперпрезидентской республикой и становится просто президентской. Соответственно, цена вопроса о преемнике снижается — теперь президент не только сможет находиться у власти максимум 12 лет, но и должен поделиться прерогативами формирования правительства с парламентом. Но вопрос о будущем месте Путина в политической системе остается открытым.
Отставка правительства, последовавшая вслед за посланием, означает, что Дмитрий Медведев выведен в резерв — его новая должность зампреда Совета безопасности вряд ли будет иметь самостоятельное значение. В последнее время в публичном пространстве обсуждался вопрос о возможном новом преемничестве Медведева, а именно о его возвращении на пост президента на один срок. Но такой вариант выглядит не слишком вероятным: он противоречит запросу на обновление системы, да и избиратели вряд ли забудут, что именно правительство Медведева повысило пенсионный возраст. В то же время отставка позволит сформировать новый кабинет по старым правилам — без утверждения министров депутатами. Новые правила напишут для нового президента.
Зато следующее правительство, как следует из послания, будет проводить весьма популярную политику — стимулировать рост (во власти рассчитывают, что наконец должны заработать национальные проекты), выплачивать бедным семьям пособия на детей и обеспечивать младших школьников бесплатным питанием. Неслучайно экономный Алексей Кудрин назвал послание самым дорогим на его памяти, оценив предложенные меры в 400–500 млрд руб. Распорядителем этих средств будет премьер, он же в случае успеха может стать и кандидатом в преемники.
Особенности транзита
Неофициальный сигнал о транзите был дан на декабрьской пресс-конференции Путина, когда возник вопрос о двух президентских сроках подряд и возможном расширении полномочий парламента. Теперь Путин выдвинул конкретные инициативы и одновременно упомянул, что политическая система должна обеспечивать сменяемость тех, кто находится у власти.
Будущий президент останется сильной фигурой, но полностью доминировать в политической системе не будет. Дума получит возможность утверждать кандидатуры вице-премьеров и министров. Усилится роль Госсовета — теперь о нем будет упомянуто в Конституции.
Кем может стать Путин после ухода с поста президента? Наиболее популярная версия — возглавит Госсовет. Действительно, сложно представить себе Путина на посту спикера Госдумы, предоставляющего слово для очередной репризы Жириновскому. Полномочия Совета Федерации расширяются (президент будет советоваться с верхней палатой при назначениях в силовом блоке, кроме того, сенаторы смогут увольнять судей), но не столь значительно, как Думы. Решение о переходе на пост премьер-министра, возможное в 2007 году, сейчас маловероятно — тогда в стране был бурный рост, и казалось, что он продлится годы, если не десятилетия. Сейчас ситуация принципиально иная: и оптимизма меньше, и пост ответственного за экономику куда менее привлекателен. Да и полномочия премьера не расширены, следовательно, никакого «канцлера» в России не будет.
Но Госсовет — это не парламент, его решения не имеют обязывающего характера. Так как в нем остаются губернаторы, он не может стать новой версией советского политбюро, высшего органа руководства страны, решения которого формально необязательны, а фактически подлежат неукоснительному исполнению. Политбюро — это узкий круг лидеров, которые могут уместиться за одним столом. В Госсовет входят 85 губернаторов — слишком много для того, чтобы реально определять политику страны. Вдобавок губернаторы преимущественно находятся в своих регионах и могут приезжать в Москву нечасто. Можно ввести председателя Госсовета, который станет одним из высших чиновников страны, но он не будет похож на советского генсека.
Возможно, конструкция власти после транзита будет более сложной. Вспомним о казахстанском варианте: Нурсултан Назарбаев возглавляет и Совет безопасности, и правящую партию (а еще является официальным лидером нации — елбасы). Возможность совмещения постов существует и в России — например, через партию можно контролировать и назначения в правительстве, за которые будут голосовать депутаты.
Не только транзит
Вопрос о транзите важный, но не единственный, когда речь идет о поправках в Конституцию. Ключевых вопроса, как представляется, два. Один из них — о приоритете международного права. Здесь предлагается воспроизвести позицию Конституционного суда, которая уже несколько лет интегрирована в российскую правовую систему, о том, что главным документом является Конституция, а не международные обязательства России. Однако ст. 15 Конституции, в которой говорится о международном праве, входит в главу первую, которую может изменить только Конституционное собрание, а его созывать не планируется. Чтобы избежать неудобства, вполне возможно, что это положение будет включено в другой раздел Конституции, не исключено, что в ст. 125 о Конституционном суде.
В любом случае ограничение роли международного права будет с удовольствием встречено патриотично настроенной аудиторией. Но не стоит забывать, что Европейский суд по правам человека является последним шансом для тех россиян, которые не могут защитить свои права и интересы. Среди них немало тех, кто раньше сам выступал за «суверенное правосудие» и ругал ЕСПЧ, но, оказавшись в трудной ситуации, изменил свое мнение. Пока что Конституционный суд весьма осторожен в опротестовании решений суда Страсбургского, но если эта норма будет зафиксирована в Конституции, то его амбиции могут вырасти.
Второй вопрос — единая система публичной власти, которая будет включать в себя и местное самоуправление, полномочия которого предлагается расширить. Но сохранится ли его самостоятельность от исполнительной власти, предусмотренная и Конституцией, и международно-правовым документом — Европейской хартией местного самоуправления? Ответ на этот вопрос станет известен после появления текста конституционных поправок.
