Квадратура власти: что может означать ликвидация ФАНО
Из недавних событий два могут поспорить в претензии на сенсацию дня: открытие моста в Крым и закрытие Федерального агентства научных организаций. Но если крымская эпопея по своим последствиям более или менее понятна, то менее очевиден будущий эффект от реорганизации системы управления наукой. «Ликвидация» ФАНО (при всей условности этого действия) превзошла самые смелые ожидания людей доброй воли. Получилось решение из категории очевидных, на нем пытались настаивать, но казалось, что это только максималистские требования для очистки совести. И вот теперь, когда все случилось, неясно, что же в действительности произошло и произошло ли вообще.
14 лет спустя
Вся история с разделением сдвоенного министерства на два и умножением одного агентства на ноль прямо адресует к так называемой административной реформе начала 2000-х. В определенном смысле это и есть вялотекущее продолжение этой реформы, когда структуру органов исполнительной власти приходится периодически перетряхивать, причем в инициативном порядке, а не в силу объективных «исторических» изменений контекста.
Дело в том, что в собственном смысле слова административная реформа шла именно тогда, когда ее готовили (в 2003–2004 годах), — и почти в одночасье закончилась, когда ее начали «проводить в жизнь». С первого момента шел методичный анализ нормативных правовых актов, на основании которых работали все ФОИВ — федеральные органы исполнительной власти. Были созданы многочисленные отраслевые комиссии, включавшие на паритетных началах представителей власти, бизнеса и независимого экспертного сообщества. Эти боевые коллективы работали над выявлением избыточных функций органов власти и подготовкой решений по их отмене. Ряд решений был даже оформлен. При этом среди идеологов реформы была изначальная договоренность, что до проведения расчистки на микроуровне ни в коем случае нельзя на макроуровне заниматься «нарезкой квадратиков» — формальной реорганизацией структуры органов власти, «оптимизацией» их количества и соподчинения. Это было разумно: сначала надо выявить и упорядочить функционал и только потом уже заниматься структурой.
Реформа проводилась в рамках общей «стратегии дерегулирования». Более того, она шла в паре с реформой всей системы обязательного нормирования, допуска на рынок и оценки соответствия, государственного контроля и надзора (технического регулирования). Обе реформы были ориентированы на максимальное освобождение всех видов деятельности (не только предпринимательской) от избыточного административного давления. Поначалу это занятие выглядело копанием в мелочах вроде устранения функции Минсельхоза по дегустации вина. Однако по ходу дела функциональные полномочия многих органов власти стали опасно оголяться: мало чем оставалось заниматься всерьез после того, как убирали все мелкое, смешное и ненужное. Появилось вполне естественное желание всю эту либеральную активность прекратить. В 2004 году реформу перехватили, и она быстро выродилась в рекомбинацию «квадратиков» в рамках трехуровневой системы министерств, надзоров и агентств. Как всегда в таких случаях, следствием сокращения аппарата стало его разрастание.
Поэтому важно понимать, что значит в нынешней ситуации «упразднение» ФАНО, с одной стороны, а с другой — передача его функций в Министерство науки и высшего образования, возникшее в результате деления Минобрнауки. Если все прежние функции агентства остаются, то статус этого административного блока даже повышается, хотя контроль и управляющее воздействие сверху становится более непосредственным. С другой стороны, ликвидировать целую структуру только из-за того, что это лишний раздражитель профессионального сообщества и околонаучной общественности, не в стилистике нашего руководства. Скорее это похоже на желание произвести нечто бюрократически увесистое — в данном случае Миннауки — под риторику грядущего технологического прорыва. С неясными пока последствиями.
В любом случае мы окажемся свидетелями борьбы двух тенденций: воспользоваться сильным жестом и что-то изменить на пользу делу либо ничего не менять, наоборот, обернув реорганизацию на пользу все той же околонаучной бюрократии.
Логика бюрократии
Как бы там ни было, очевиден отказ (как минимум локальный) от самой идеи деления органов власти на три уровня — министерств, надзоров, агентств. У самой этой схемы, заимствованной Россией у прогрессивного человечества, есть отчетливый пафос классического разделения власти. Министерства как органы нормативного правового регулирования отделяются от надзоров уже потому, что в правильной системе нельзя вводить нормы и в то же время надзирать за их исполнением. Нормирующая инстанция начинает безудержно плодить лишние ограничения, поскольку это и есть ее полномочия как инстанции одновременно и надзирающей.
Агентства в этой системе были выделены в самостоятельный, хотя и низовой уровень, чтобы отделить реальные деньги, а также распоряжение ресурсом в целом от нормирования и надзора. Это очень логичный принцип в общем виде, но не секрет, как легко наша система перемалывает такие якобы разделители. Отсюда вопрос ко всей системе и ко всей идеологии ее организации: эти проблемы власть теперь намерена решать как-то иначе (тогда как?) или не намерена решать вовсе, потому что «опять не получилось».
Как создание ФАНО «снизило» аппаратный прессинг на академические институты заодно с расходами федерального бюджета на содержание аппарата, всем известно, хотя пока только в первом приближении. Кстати, это идеальный предмет для расследования Счетной палаты, особенно если не сводить ее функции к «большому арифмометру» и понимать, что в действительности может контрольный орган, правительству не подчиняющийся.
Одновременно с определением нового качества бывшего ФАНО в системе министерства как раз и надо было бы оптимизировать данный блок функций и полномочий. Попутно пришлось бы разбираться с многочисленными административно-бюрократическими новшествами, которые были введены за время работы ФАНО.
Работа над ошибками
Возможно, прежде всего это касается практически абсолютной и до невозможности ригидной формализации методов оценки результативности научных исследований. В том числе недопустимо упрощенного использования количественных показателей и в особенности околонаучной библиометрии. На мировом опыте была многократно доказана элементарная ошибочность такой формализации. В результате в оценке науки начинают применять откровенно ненаучные методы. Более того, порой создается впечатление, что здесь за дело взялись люди, слегка недоучившиеся.
Не менее напряженная ситуация сложилась с системой планирования исследований. Если в сводных отчетных таблицах видны только слепые «единицы» публикаций — без авторов и названий, а только с обозначением регистрационного номера DOI, то и в планах предписывается планировать голое количество публикаций по годам, причем на несколько лет вперед. При этом вовсе не учитывается, что такие показатели совершенно несоизмеримы по отраслям знания, не говоря о том, что в науке одна короткая и в скромном издании опубликованная статья может открыть целое направление или развернуть тренд. В упрощенной системе такого скромного старателя, скорее всего, затрут активные, энергичные имитаторы, умело работающие не на результат, а на показатели. Это, если угодно, запланированные потери ради имитации плана и контроля.
Про все это сказано и написано много раз; вопрос лишь в том, будут ли эти исследования, разработки и петиции учтены в ходе проводимой реорганизации.
В нашей бюрократии слишком буквально понимают правило: «разрешено все, что не запрещено законом». Строго говоря, это правило не универсально и применимо не ко всем гражданам. В частности, оно не применимо к госслужащим. Чиновник может делать только то, что ему предписано законом, все остальное — злостное превышение служебных полномочий. ФАНО должно было распоряжаться академическим имуществом, но не управлять научными исследованиями. В какой мере такие аппетиты будут умерены или, наоборот, с еще большей силой взыграют в системе нового министерства, сейчас мало кому известно. Возможно даже, что и никому. Непонятно, в каком качестве после ликвидации ФАНО система институтов существует и существует ли вообще.
Более того, среди нерешенных есть и поистине стратегические проблемы. Даже самые принципиальные ревнители интересов науки обычно изымают ее из внешнего социально-экономического контекста и рассматривают как нечто, способное к «прорыву» в любых условиях. Иногда это похоже на идеологию построения рая в одной отдельно взятой науке — независимо от того, меняется ли что-то в институциональной среде, от которой, собственно, и зависит полезная утилизация результатов исследований и разработок. В результате и в самой науке, и вовне формируются ложные ожидания.
На самом деле пора определить, что в существующей ситуации для науки в целом важнее: концентрироваться и кидаться в прорывы, которые большей частью сведет на нет та же ресурсная перераспределительная модель экономики, или же сохранять общий потенциал, понимая, что в перспективе прорывным и востребованным может оказаться нечто совершенно неожиданное, то, что сейчас можно легко потерять. Бросаться в штыковые атаки или держать общий фронт — разные стратегии для разных условий, но это уже тема отдельного разговора.
