Принтер правительства: кто заставил Думу принять рекордное число законов

Фото: Екатерина Кузьмина / РБК

Все законы, принятые Госдумой уходящего шестого созыва и одобренные Совфедом, подписаны президентом, следует из данных официального портала правовой информации. РБК традиционно (как в 2014 и 2015 годах) провел исследование инициатив, принятых парламентом до летних каникул, и узнал, кто в России главный законодатель.

Рекорд «принтера»

К концу работы, в свою последнюю сессию, депутаты Госдумы шестого созыва приняли рекордное количество законов. За весеннюю сессию было принято 384 закона, на 182 документа больше, чем в осеннюю сессию. Последний рекорд был установлен в 2014 году, когда по итогам весенней сессии было принято 295 законов. За аналогичный период в 2015 году было принято 278 законов.

Перед окончанием работы шестого созыва Госдумы президент Владимир Путин советовал депутатам не спешить при принятии законов. «Не должно быть спешных, поверхностных подходов при рассмотрении и принятии законодательных актов», — посоветовал президент, выступая на закрытии сессии. При этом самые резонансные законопроекты были приняты в последнюю неделю заседаний — это «антитеррористический пакет» депутата-единоросса Ирины Яровой и президентский пакет законов о нацгвардии. С последним произошел беспрецедентный случай: президент подписал документ, отличный от того, что был размещен на сайте парламента после третьего чтения.

Большое число принятых законов — это обычная ситуация для конца созыва, депутаты стремятся завершить начатое и интенсифицируют работу над законами, говорит зампредседателя фракции эсэров Михаил Емельянов.

Впрочем, статистика свидетельствует об обратном. Из опубликованных на сайте Госдумы сведений по предыдущим созывам (доступны данные второго—шестого созывов) следует, что в последние сессии перед концом работы того или иного созыва депутаты не принимали больше законов, чем в среднем в течение срока работы. Иногда одобрялось даже меньше документов, чем в другие сессии: в последнюю сессию третьего созыва Госдума приняла 65 законов, это самый низкий показатель среди всех сессий того состава парламента.

Постоянное увеличение числа законопроектов идет от сессии к сессии, отмечает доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман. По ее словам, это объясняется тем, что все легче проводить законопроекты через Думу, в которой «Единая Россия» обладает большинством и может принять любое решение, не согласуясь ни с какой другой фракцией.

Центр законотворчества

Главным законодателем России по итогам весенней сессии в очередной раз стало правительство, обойдя парламентариев по количеству принятых инициатив. Из 384 принятых законов 193 (50,2%) были правительственными, 123 (32%) — депутатскими. Парламентарии чаще вносили законопроекты — из 950 внесенных в последнюю сессию документов только 163 были от правительства — но эффективность прохождения депутатских инициатив традиционно ниже, чем у президента и правительства. Президент за весеннюю сессию внес 19 законопроектов, Дума успела принять их все (всего парламент принял весной 26 президентских предложений, в том числе оставшихся с предыдущих сессий).

«Это соответствует практике большинства стран мира. Законы принимаются большинством в парламенте, а оно у проправительственной партии — «Е​диной России», — объясняет Емельянов.

В прошлую весеннюю сессию правительство также инициировало больше половины принятых законов (148 из 278, это 53,2%). В 2014 году парламентарии впервые за многие годы превзошли правительство по количеству принятых законов (125 против 120).

В России довольно сложная система согласований для правительственных законопроектов, отмечает Шульман. Для того чтобы быть внесенным в Думу в качестве правительственного, проект должен пройти публичное обсуждение и рассмотрение на правительственной комиссии, и проекты, прошедшие через это сито, имеют почти полную гарантию принятия (исключения бывают, но они редки). Часто, чтобы не идти этим сложным путем, на котором можно встретить противодействие других властных авторов, ведомства вносят свои инициативы через депутатов, замечает эксперт. По ее словам, правительственных инициатив так много, «потому что все регулирование, в том числе мелких вопросов, происходит посредством федеральных законов».

Но некоторые спорные правительственные инициативы все же принимались не сразу. Так было в весеннюю сессию с законом, приравнивающим автопробеги и палаточные городки к массовым акциям. Правительство внесло его в конце сентября 2015 года, профильный комитет поддержал проект в начале декабря, но вскоре отложил на весеннюю сессию: осенью документ ассоциировался с проходившими по всей стране акциями протестов дальнобойщиков. В итоге поправки были приняты в конце февраля голосами единороссов.

Затянулось принятие правительственного проекта о применении единой методики расчета стоимости эвакуации автомобиля. В первом чтении документ был принят в июне прошлого года, а в окончательном — спустя год. Промедление было связано в том числе с поправками депутата-единоросса Вячеслава Лысакова, позволяющими забирать эвакуированные автомобили со спецстоянки до оплаты эвакуации машины.

Однако принципиальный для правительства проект о частичном засекречивании своей работы, принятый под занавес созыва, не нашел сопротивления в Госдуме. Кабинет министров предложил не обсуждать на своих заседаниях решения о государственных заимствованиях и продаже федеральной ​государственной собственности. Проект не вызвал нареканий в конституционном комитете и был принят Думой при поддержке фракций «Единая Россия» и ЛДПР. Поправки приведут к уменьшению возможности парламентского контроля за принимаемыми правительством решениями, поскольку в его заседаниях вправе участвовать представители обеих палат парламента, отмечали юристы Совфеда.

Депутаты также практиковали под конец сессии внесение спорных поправок в правительственные законопроекты технического характера, тем самым ускоряя их принятие и избегая широкого обсуждения. Так было с поправкой, разрешающей создавать внутри природных заповедников территории, на которых можно вести хозяйственную деятельность, внесенной председателем комитета по природным ресурсам Владимиром Кашиным (КПРФ) и его заместителем единороссом Валерием Язевым. Это может быть использовано для строительства курортов в обход экологических норм, опасались экологи. Поправка была внесена в правительственный законопроект, устанавливающий переходный период для объектов размещения отходов в Крыму.

Таким же образом провели свои поправки депутаты Андрей Луговой (ЛДПР) и Владимир Бурматов («Единая Россия»), предложившие обязать государственных и муниципальных служащих, а также кандидатов на эти должности представлять данные о своих аккаунтах в социальных сетях. Эти нововведения были прописаны в поправках к правительственному законопроекту, уточняющему квалификационные требования для государственных и муниципальных служащих.

Семь законов для оппозиции

Наибольшую законодательную активность из оппозиционных фракций проявила ЛДПР — только ее депутаты внесли в последнюю сессию 36 законопроектов, на втором месте — «Справедливая Россия» (32), на третьем — КПРФ (23). Такая же тенденция характерна и для всего созыва, следует из анализа прохождения законопроектов, подготовленного аппаратом Госдумы.

Оппозиционным фракциям традиционно удалось провести в общей сложности семь своих законов: ЛДПР добилась принятия четырех, КПРФ — двух и «Справедливая Россия» — одного. Наиболее нашумевшая инициатива ЛДПР — законопроект, внесенный во главе с лидером партии Владимиром Жириновским, вводящий ограничения для предвыборной агитации.

Известность получил законопроект КПРФ, против которого они сами проголосовали после его доработки единороссами ко второму чтению. Коммунисты изначально предложили допускать на избирательные участки не более пяти наблюдателей от каждого кандидата, однако ко второму чтению проекта единороссы из конституционного комитета ввели так называемое крепостное право для наблюдателей: не более двух наблюдателей от партии или кандидата, заранее закрепленных за конкретными участками.

Эсэры провели в эту сессию только один, но чувствительный​ для самих депутатов законопроект. Весной Госдума неожиданно приняла закон о лишении мандатов депутатов-прогульщиков, который был внесен еще летом 2015 года депутатами-эсэрами во главе с лидером партии Сергеем Мироновым.

Коллективный труд

Из 123 законопроектов, которые вносили депутаты и которые были в итоге приняты, около половины внесены коллективами авторов из разных фракций (вторая половина подписана только единороссами). Чаще всего единороссы выступали в соавторстве с коммунистами — вместе они подписались под двумя десятками принятых законов. На втором месте союз единороссов и эсэров (11 законов), депутаты от ЛДПР и партии большинства подписались под тремя успешными проектами. Аппарат Думы в своем анализе прохождения законопроектов в Думе шестого созыва отмечает в целом рост количества законодательных инициатив, внесенных совместно депутатами — членами различных фракций.

Представители сразу четырех фракций внесли в последнюю сессию четыре акта, ставших законами, среди которых закон, уточняющий понятие политической деятельности для НКО. Прошлой весной таких законов было семь.

Несколько вызвавших критику бизнеса законопроектов вносились депутатами разных фракций, но без участия единороссов. К ним относятся нашумевший закон, приравнявший новостные агрегаторы к СМИ: его провели коммунист Александр Ющенко и эсэр Алексей Казаков. Закон, запретивший иностранным компаниям измерять телеаудиторию в России, внес депутат от ЛДПР Андрей Луговой. Через Думу закон прошел молниеносно: с момента внесения до принятия прошло всего 16 дней. «Налог на Google» (введение НДС для иностранных IT-компаний) предложили тот же Луговой и Владимир Парахин («Справедливая Россия»). По словам собеседников РБК в Думе, все эти проекты изначально были инициированы администрацией президента.

Шестой созыв в целом стал рекордным как по числу принятых законов, так и по числу внесенных законопроектов. В общей сложности в 2012–2016 годах в парламент было внесено 6012 законопроектов, в среднем 13 проектов на депутата (в предыдущих созывах приходилось по 9–11 законопроектов на депутата за все время). Правда, и работали депутаты дольше, пять лет, а не четыре года, как раньше. Принял шестой созыв Госдумы 1817 законов (пятый — 1608, остальные — еще меньше).

Спикер Госдумы Сергей Нарышкин, подводя итоги шестого созыва, заявил, что Дума по итогам работы шестого созыва избавилась от прозвища «бешеный принтер», данного ей оппозицией в 2012 году.

«Бешеный принтер — это не только о количестве законов, но и об их качестве. Госдума принимает много непродуманных законов, граничащих с мракобесием», — считает оппозиционный депутат Дмитрий Гудков. Парламент с легкостью принимает правительственные и президентские инициативы потому, что «он несамостоятелен и является группой поддержки правительства и президента», настаивает Гудков.