Децимация бюджета: почему в кризис не надо сокращать госрасходы

Из-за эпидемии коронавируса и начавшейся рецессии российским властям пришлось довольно сильно пересмотреть параметры бюджета на 2020 год. Закон о федеральном бюджете предусматривал ₽20,6 трлн доходов и ₽19,7 трлн расходов. Причем в 2019 году расходы были заметно меньше — ₽18,2 трлн, так что стимулирующая бюджетная политика планировалась и до кризиса. Основной прирост должны были обеспечить нацпроекты. Однако все эти планы пришлось быстро менять.

Обвал цен на нефть сделал неактуальными прогнозы ожидаемых нефтегазовых доходов. Начавшаяся рецессия потребовала увеличения государственных расходов. Правительство приняло несколько антикризисных программ, которые в конечном счете вошли в Национальный план восстановления экономики. Принятые в конце июля поправки в Бюджетный кодекс позволяют правительству повысить расходы на ₽1,8 трлн, не внося изменений в бюджет. Минимальный объем расходов федерального бюджета в этом году составит ₽21,5 трлн. Скорее всего, он будет даже больше из-за переноса части расходов с прошлого года и, по оценкам Минфина, может достичь ₽23 трлн.

Только в первом полугодии бюджет увеличил расходы на ₽2,2 трлн. Это серьезно поддержало экономику в условиях сжатия совокупного спроса. По текущим оценкам МВФ, размер российской антикризисной программы составляет 3,4% ВВП. Не много по сравнению с развитыми странами, однако сопоставимо с другими развивающимися экономиками. По данным Банка России, российский ВВП снизился на 9-10% во втором квартале. Без резкого увеличения госрасходов спад был бы еще больше. Однако завершение карантинных ограничений и кризисных выплат приведут к замедлению роста расходов.

Снижение цен на нефть привело к обвалу нефтегазовых доходов, которые снизились во втором квартале практически на 60%. Восстановление цен на нефть и возможность увеличения добычи с августа приведут к постепенному восстановлению нефтегазовых доходов. По нашим оценкам, в этом году они составят около ₽5 трлн, если цены на нефть останутся на текущих уровнях. Это все равно серьезное падение: в 2019 году нефтегазовые доходы достигали ₽8 трлн.

С другой стороны, не связанные с сырьевым экспортом доходы оказались достаточно устойчивыми к кризису. К примеру, поступления по НДС во втором квартале сократились лишь на 5%, акцизы снизились на 2% — и это в условиях снижения ВВП практически на 10%. Восстановление экономической активности во втором полугодии позволит увеличить эти поступления. В итоге ситуация с государственными финансами не так плоха, как можно было ожидать. Дефицит федерального бюджета за первое полугодие 2020 года составил относительно скромные ₽956 млрд. Разумеется, сыграло роль зачисление в бюджет прибыли ЦБ от продажи пакета акций Сбербанка — ₽1,05 трлн. Фактически, эта сделка позволила использовать средства ФНБ для финансирования текущих расходов.

Поэтому текущий официальный прогноз дефицита бюджета по итогам 2020 года — 5% ВВП, кажется завышенным. Скорее всего, дефицит не превысит 3,5-4,0% ВВП. Традиционная стратегия Минфина — занижать доходы и завышать расходы в бюджетных проектировках, чтобы защитить «государственную кубышку» от притязаний отраслевых лоббистов. Однако в условиях кризиса такая стратегия может замедлить восстановление экономики.

Помимо вероятного завышения дефицита бюджета, текущие планы Минфина предполагают и секвестр расходов уже со следующего года. Похоже, что базовые предложения достаточно просты — сокращение на 10% всех незащищенных статей расходов, оборонных статей — на 5%. Крупнейшие номинальные сокращения должны постигнуть государственные программы по развитию транспортной системы и промышленности. Впрочем, серьезно урезаны будут все программы раздела «Национальная экономика».

Суммарное сокращение ассигнований, по планам Минфина, должно уже в 2021 году составить ₽1,4 трлн, и это создает серьезные риски для экономики. По сути, речь о бюджетной консолидации в пределах 1,2-1,3% ВВП. В условиях слабого частного спроса это может помешать восстановительному росту. По крайней мере, на слабость восстановления уже указывают оперативные индикаторы. Текущие данные ЦБ по отраслевым финансовым потокам указывают на «стабилизацию экономической активности на пониженном уровне». В условиях сокращения государственных расходов стабилизация легко может превратиться в спад. Разумеется, в случае негативного развития событий правительство может отказаться от ранее объявленных планов и вновь перейти к стимулирующей бюджетной политике. Однако в экономике важную роль играют ожидания — само по себе объявление о секвестре расходов на следующие три года формирует долгосрочные негативные ожидания бизнеса, которые в свою очередь сказываются на экономической динамике.

Основной целью объявленного секвестра является сокращение дефицита бюджета до 1% ВВП к 2022 году. Формально именно этого требует действующее бюджетное правило. Власти рассматривают правило как краеугольный камень макроэкономической стабильности для внешних и внутренних инвесторов. Однако в реальных российских условиях инвесторы, скорее, обратят внимание на многолетнюю стагнацию экономики, а не на формальное соблюдение бюджетного правила. К примеру, новости о сделке с пакетом акций Сбербанка не привели к каким-либо серьезным изменениям поведения инвесторов на рынке ОФЗ и не сказались на динамике курса рубля. Инвесторы будут приветствовать ослабление бюджетной политики, если оно увеличит темпы экономического роста.

Негативным фактором является и то, что одновременно правительство намерено увеличивать налоговую нагрузку как на бизнес, так и на население. Уже приняты поправки в Налоговый кодекс об увеличении налогов на процентные доходы по вкладам и о налогообложении купонных доходов по всем облигациям. Для доходов физических лиц свыше ₽5 млн в год вводится ставка НДФЛ в размере 15%. Минфин также объявил войну снижению налоговых платежей с использованием офшорных юрисдикций. Все эти меры направлены на пополнение доходной части бюджета и сокращение дефицита. Суммарно они могут принести дополнительные доходы в размере до ₽500 млрд. Это станет выигрышем для Минфина, но может оказаться проигрышем для экономики в целом.

Прошлые инициативы по повышению налогов, в первую очередь повышение ставки НДС с 18 до 20% в 2019 году, должны были повысить темпы экономического роста за счет увеличения госинвестиций. Повышение налогов произошло, но ускорения экономики не получилось. Непонятно, почему в этот раз надо ожидать иных результатов.