Слуга двух господ: кто будет курировать туротрасль
В пятницу, 14 сентября, Владимир Путин подписал указ, согласно которому федеральное агентство по туризму (Ростуризм) переходит в ведение Минэкономразвития. Ему же переданы функции «по выработке и реализации» госполитики в сфере туризма, а также по надзору за деятельностью туроператоров.
С 2012 года туризм был зоной ответственности Минкультуры. В министерстве был департамент туризма и региональной политики, который сначала курировала замминистра Алла Манилова, а с июля этого года — замминистра Ольга Ярилова (ранее возглавляла этот департамент). В понедельник, 17 сентября, на сайте Минкультуры появилась информация уже о новом департаменте — регионального развития и приоритетных проектов, однако в его состав по-прежнему входит отдел туризма. В пресс-службе Минкультуры отказались от комментариев. Ольга Ярилова остается в министерстве, основной сферой ее деятельности является разработка национальных проектов в области культуры, уточняют источники РБК.
Минэкономразвития уже в 2000–2004 годах отвечало за туристическую отрасль. Оно забрало эти функции у реформированного тогда Министерства по физической культуре, спорту и туризму. Но в 2004 году было создано отдельное ведомство — Ростуризм. Его куратором стало Минкультуры. В 2008-м федеральное агентство перешло в подчинение Минспорта, в 2012-м вновь вернулось под контроль Минкультуры.
В пресс-службе Минэкономразвития не ответили на запрос РБК. Но на сайте министерства появилось сообщение, в котором говорится, что Минэкономразвития обладает «широким спектром функций, которые позволяют выработать системный подход к развитию туристической отрасли».
Многострадальная федеральная программа
В 2018 году Ростуризм должен получить из федерального бюджета 3,7 млрд руб., что на 12% меньше, чем годом ранее, следует из данных Федерального казначейства. Почти все эти средства выделяются Ростуризму в рамках Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2011–2018 годы)».
Реализация этой программы идет хуже всех остальных, констатировали члены правительства на своем заседании в сентябре 2013 года. За восемь месяцев того года были израсходованы всего 8% из выделенных на программу бюджетных средств, приводил цифры тогдашний глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев. Замруководителя Ростуризма, отвечавший за реализацию федеральной целевой программы, уже освобожден от занимаемой должности, уточнял тогда министр культуры Владимир Мединский.
Претензии к реализации программы есть и сейчас. В четверг, 13 сентября, Счетная палата объявила об итогах проверки Ростуризма. В частности, аудитор Михаил Мень сообщил о том, что 12 регионов нарушили обязательства по срокам проектирования и строительства туристических кластеров, предусмотренных федеральной целевой программой. 52 из 108 объектов туристской инфраструктуры, которые должны быть созданы за счет частных инвесторов, до сих пор так и не появились. По результатам проверки бюджетная отчетность Ростуризма за 2017 год признана недостоверной, указывает Счетная палата.
На уровне вице-премьеров вопросы госполитики в области туризма с мая этого года курирует Ольга Голодец, Минэкономразвития, в свою очередь, входит в зону ответственности первого вице-премьера — министра финансов Антона Силуанова.
Распределение полномочий между вице-премьерами — вопрос председателя правительства, ответили представители Голодец и Силуанова на вопрос о возможном изменении сфер ответственности. В пресс-службе правительства на запрос РБК не ответили.
Сценарий первый: за туризм по-прежнему будет отвечать Ольга Голодец
Если Голодец сохранит за собой кураторство туристической отрасли, это не будет первой «диагональю» в нынешнем правительстве, отмечает политолог Игорь Рябов. Он приводит в пример контроль за развитием Крыма: за реализацией соответствующей федеральной целевой программы следят и вице-премьер Дмитрий Козак, и замглавы Минэкономразвития Сергей Назаров (само министерство — зона ответственности Силуанова).
Для Голодец, рассуждает Рябов, сохранение контроля над туристической отраслью важно для подтверждения аппаратного веса, ведь ее перемещение по горизонтали стало неформальным понижением: статус вице-премьера остался, но в новой сфере ответственности меньше финансовых потоков. Голодец доверили курировать спорт, культуру и туризм.
Туристическая отрасль не так давно также имела своего альтернативного куратора на уровне вице-премьеров. В 2016 году президент Владимир Путин по совету премьера Дмитрия Медведева решил объединить близкие к спорту сферы — туризм и молодежную политику — под началом одного профильного вице-премьера. На эту должность был переведен с поста министра спорта Виталий Мутко. Именно ему стал фактически подчиняться Ростуризм и департамент туризма и региональной политики Минкультуры, тогда как все остальные вопросы в министерстве Владимира Мединского по-прежнему курировала тогдашний социальный вице-премьер Ольга Голодец. Такое распределение полномочий не создавало проблем туристическому бизнесу, напоминает исполнительный директор Ассоциации туроператоров России Майя Ломидзе.
В случае если Голодец останется куратором туристической отрасли, вновь встает вопрос, сохранит ли нынешний руководитель Ростуризма Олег Сафонов свою должность, отмечают собеседники РБК.
К главе федерального агентства могут быть претензии: разрабатывавшаяся по заказу Ростуризма система «Электронная путевка», задуманная как новый механизм контроля за отраслью, до сих пор не заработала. О том, что нынешний руководитель Ростуризма Олег Сафонов может покинуть свой пост, в июне сообщали РБК три источника, близкие к Минкультуры и Ростуризму. Преемником Сафонова тогда называли Алексея Каспржака, директора международного детского центра «Артек». Его собеседники РБК называли креатурой Голодец: именно она пригласила его возглавить «Артек».
Кандидатура Каспржака на пост главы Ростуризма обсуждалась, но сейчас более вероятный кандидат — Сергей Капков, бывший глава департамента культуры Москвы, уточняет источник РБК в правительстве. Капков — соратник Романа Абрамовича: в бытность Абрамовича губернатором Чукотки Капков работал его заместителем и возглавлял в правительстве региона департамент культуры, молодежи, спорта, туризма и информационной политики. Когда Капков в 2003 году избрался в Госдуму и переехал в Москву, он продолжил работать с Абрамовичем, возглавив учрежденную бизнесменом Национальную академию футбола.
Сергей Капков отказался от комментариев.
Сценарий второй: туризм станет зоной ответственности Антона Силуанова
После кадровых перестановок в мае Ольга Голодец «сильно утратила влияние», а Силуанов, напротив, «набрал вес», указывает руководитель аналитического департамента Центра политических технологий Татьяна Становая. Если часть полномочий перейдет от одного вице-премьера к другому, это будет объясняться не эффективностью, а желанием реорганизации, полагает Становая, добавляя, что еще при утверждении нового правительства стало понятно, что «власть переходит в руки финансистов».
Если Голодец утратит контроль за туристической отраслью, это можно будет рассматривать как победу Сафонова, по крайней мере временную, рассуждает руководитель крупной туроператорской компании. По его мнению, позиции Сафонова усилились после того, как ему удалось договориться о передаче «Ростеху» проекта «Электронная путевка».
Говорить, что Сафонов точно останется на посту главы Ростуризма, преждевременно, осторожны собеседники в профильных ведомствах.
«Не комментируем, исполняем указы президента», — был лаконичен в беседе с РБК сам Сафонов.
Без права на защиту
Государственная политика в области туризма подразумевает и работу над отраслевым законодательством. После массового краха туроператоров летом 2014 года правительство поручило Минкультуры подготовить поправки в закон «Об основах туристской деятельности в РФ», которые бы защитили туристов.
В результате с 2017 года операторы выездного туризма должны не только иметь финансовые гарантии, но и каждый год делать отчисления в фонд персональной ответственности. Их размер напрямую завит от общей стоимости всех туров за рубеж, проданных в предыдущем году. Теперь ни в одной другой отрасли так не регламентирована защита интересов потребителей, с гордостью отмечал этой весной президент Российского союза туриндустрии Сергей Шпилько.
Но крах этим летом известного, но уже давно не крупного туроператора «Натали Турс» показывает, что компенсировать свои потери туристы по-прежнему не могут. Основное юрлицо туроператора — ООО «Панорама тур» — было застраховано в «Ингосстрахе» на 50 млн руб., а в фонд персональной ответственности перечислило 100 тыс. руб. Этих средств явно не хватит, чтобы рассчитаться с как минимум 6 тыс. пострадавших клиентов.
